中式跃迁促变全球经济治理格局

自2020年新冠疫情暴发以来，全球外国直接投资（FDI）流量暴跌并在此后总体呈低迷态势。据联合国贸易和发展组织于2025年1月21日发布的最新《全球投资趋势监测》报告，2024年全球FDI投资流量预计约1.4万亿美元，如排除通过欧洲中转经济体的流动额，全球FDI流量较2023年下降8%。其中，发展中经济体FDI流量在2023年同比下降7%、2024年同比又下降2%，为连续第二年出现下滑，从而威胁到很大程度上依赖于国际融资的可持续发展目标进展。展望2025年，地缘政治紧张局势和地缘经济碎片化等风险和不确定性继续对全球FDI构成重大挑战，发达经济体通过产业补贴和供应链重组推动制造业回流的力度不断加大，发展中经济体通过成本优势和政策激励吸引FDI的竞争不断升级。

为应对全球FDI流量持续低迷和中国吸引外资放缓态势，中国政府于今年2月发布《2025年稳外资行动方案》，从而为中国吸引外资乃至全球FDI复苏注入确定性。该方案从有序扩大自主开放、提高投资促进水平、增强开放平台效能、加大服务保障力度四个方面提出20条相关稳外资举措，标志着中国稳外资行动从“要素驱动”向“制度型开放”、从“单一激励”到“全链条赋能”、从“碎片化管理”到“全周期服务”的三重范式跃迁。

稳外资行动的逻辑重构——从“要素驱动”到“制度型开放”，从而提升治理透明度，使外资企业准入更为自由。该方案摆脱传统招商引资主要依赖税收减免、土地补贴等要素驱动型政策锦标赛式的逐底竞争模式，将“制度型开放”作为核心逻辑，主动对接《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等高标准经贸规则，包括明确扩大电信、医疗、教育等领域推动改革试点，支持外商独资医院落地，从而大幅放宽外资准入限制、提升外资企业市场参与度；明确在政府采购领域引入“竞争中性”原则，确保不同所有制企业在中国境内生产的产品平等参与政府采购活动；赋予国家级经开区更大经济管理权限，提升国家级经济技术开发区外向型经济发展水平，推动其作为对外开放平台更好发挥稳外资作用；在2024年全国版外资准入负面清单限制措施已缩减至29条背景下，明确提出进一步压减清单事项，面向各类经营主体扩大开放；聚焦先进制造业、现代服务业等高附加值部门，落实全面取消制造业领域外资准入限制要求，修订扩大《鼓励外商投资产业目录》，支持外资更多投向中西部和东北地区，从而极大扩展了外商投资产业范围。

稳外资行动的工具创新——从“单一激励”到“全链条赋能”，从而提升投资可预期性，使外资企业成本更趋优化。该方案从引资宣发、营商环境、知识产权、人才引进等投资全链条给予激励和提升，包括明确持续打造“投资中国”品牌矩阵，通过央地协同境外招商、差异化引资策略，激活双边投资促进机制，从而超越单向推介模式；明确将持续优化营商环境，通过扩大外商投资产业范围、取消外商使用境内贷款限制、利润再投资国民化、便利外商并购投资等一系列举措，激励外资企业境内再投资，从而构建内外资循环互促的生态系统；鼓励外资企业开展知识产权备案，坚决打击进出口环节侵犯外资企业知识产权的行为；明确继续稳妥扩大单方面免签国家范围、优化入境免签政策，从而促进人员跨境流动，并进一步便利外国商务人士在华工作生活。

稳外资行动的保障升级——从“碎片化管理”到“全周期服务”，从而提升政策连续性，使外资企业权益更加充分。方案从前期、中期、后期的投资全周期给予更明晰的服务和保障，以打破各种“隐性壁垒”，包括支持将更多外资项目纳入重大外资项目和重点外资项目清单，以提供“一项目一策”的针对性服务，从而缩短审批周期、加快推动外资项目落地建设；明确通过做好优惠贸易协定项下的原产地证书签证工作，助力外资企业关税减让，并优化“经认证的经营者”（AEO）机制，以持续提升贸易便利化水平；明确鼓励金融机构为外资企业提供融资服务，以支持在华外资企业扩大投资经营规模、深耕中国市场；明确优化外资并购规则和并购交易程序，完善并购管理范围，降低跨境换股门槛等，以引导外国资本长期布局中国。

稳外资行动方案的发布和实施，精准回应了在华外资企业的核心诉求、极大增强了在华外资企业的长期信心，有力提高了中国吸引外资的长期竞争力，也全面彰显中国将制度型开放红利转化为高质量发展动能的果决行动，深刻体现了中国推动发展新质生产力和实现中国式现代化与全球价值链深度融合的坚定决心。其更深层次的政策效能主要在于：一是推动中国产业链向高附加值环节攀升，方案通过系统政策组合拳精准针对重点产业链进行扶持，吸引外资企业向数字服务贸易、生物医药等知识密集型领域集聚，通过优化外商投资结构助力国内产业转型升级，实现中国产业链关键环节突破、提升全要素生产率，从而夯实“双循环”的微观经济基础；二是对冲全球地缘经济碎片化风险，面对孤立主义和单边主义重燃，以及当前全球FDI流向日益“友岸化”特征，方案通过持续加强制度型开放来降低地缘政治和地缘经济风险冲击，从而增强中国供应链韧性、削弱技术脱钩负面影响、扩大外资企业技术外溢效应，以强化中国在全球产业链中的不可替代性；三是主动参与FDI等领域全球经济治理规则的重塑，方案通过持续向自由贸易试验区和经济技术开发区等中国开放桥头堡放权，来推动输出政府采购、数字和绿色以及环境、社会和公司治理（ESG）等经贸投资领域的“中国标准”乃至“亚洲规则”，助力中国在国际规则参与中从被动接轨转向主动引领。

展望未来，如何在安全红线与开放红利间寻求动态平衡、如何在规则对接与规则引领间把握恰当节奏、如何在区域协同与效率损失间找到准确尺度，这三大关系将是方案细化实化的核心命题。面对当前全球经济治理步入“规则真空”与“秩序重构”的十字路口，作为全球最大发展中国家和世界第二大经济体，中国稳外资行动范式跃迁的成功，也将在一定程度上影响甚至决定未来全球经济治理的走向——打破西方中心主义的“中心—外围”依附结构的路径依赖、走向多元共生的新型全球化之路。可以预见，中国将通过持续不断的制度创新与精准全面的政策设计，打造“全球投资避风港”，并为全球南方探索出一条“开放而不失主权”“有效市场+有为政府”“非替代性融合”“发展友好型”的新制度路径和构建人类命运共同体的新实践范本，从而推动形成更具韧性、包容性和可持续性的全球经济治理新秩序和新格局。

（作者系商务部研究院虹桥国际经济论坛研究中心副研究员）