中贸时评 | 系统提升自贸试验区制度安排

党的二十大报告提出要“实施自由贸易试验区提升战略”。“为国家试制度”一直是自贸试验区的重要使命。今年全国两会的政府工作报告指出，自由贸易试验区负面清单条数压减72％，制造业领域基本全面放开，金融等服务业开放水平不断提升。自贸试验区建设从2013年9月设立上海自贸试验区一枝独秀，到当下21家开放新“雁阵”，即将迎来10周年，虽取得了成就也存在一些问题，提升战略应从何处着力，业已成为当务之急。

自贸试验区建设十年来，充分发挥了其作为改革开放试验田的作用：高水平开放先行先试。负面清单由最初的190项缩减到现在的27项，开放领域越来越宽；均衡开放布局基本形成。经过六次扩容后，自贸试验区达到21个（片区达70个）、覆盖全国49个城市；改革创新成果快速推广，目前，已经实施、形成并向全国复制推广了278项制度创新成果，以国务院发函等方式集中复制推广的自贸试验区改革试点经验共六批、合计143项；高质量发展势能不断强化，2022年，21家自贸试验区实现进出口总额7.5万亿元，同比增长14.5%，占全国的17.8%；实际使用外资2225.2亿元，占全国的18.1% ，初步建成了一批具有较强竞争力的产业集群。

虽然自贸试验区作为改革开放的高地，但仍然存在改革自主权不足、制度创新趋向“六多六少”的问题：

一是“碎片化”改革多而集成性、系统性的改革趋少。部分自贸试验区制度创新往往只涉及某一部门改革或效率提升，涉及特定领域全流程、全周期的集成创新案例欠缺。

二是同质化、重复化的改革多而创新性、精准性的改革趋少。自贸试验区改革多集中于跨境货物贸易、商事登记等领域，独创性改革创新案例较少，同质化现象较为突出。

三是 “小修小补”式改革多而重大突破性改革趋少。部分自贸试验区的改革举措局限于流程优化改进、“放管服”等领域，呈“微创新”状态，触及啃骨头、攻坚性、战略性、引领性的制度创新乏善可陈。

四是改革方案、规划多而落地性的可操作性改革趋少。各自贸试验区出台了总体方案、专项举措，但在具体操作上的中央事权下放难、工作机制复杂等多重因素作用下，真正落地实施的制度化改革举措较少。

五是单个突破性的政策或项目多而普惠性制度化的创新趋少。有些制度创新只考虑到局部均衡问题，无法在全国范围内复制推广。有些创新经验纯属于项目性的，未必符合可复制可推广的制度化要求。

六是地方竞争性的产业补贴政策多而对标高标准国际经贸规则的压力测试制度创新趋少。鉴于地方竞争，各自贸试验区纷纷出台重磅的产业补贴政策，但对标CPTPP等国际高标准经贸规则如数字贸易规则等的压力测试与制度创新趋少。

随着国内外形势变化和改革开放的深入，自贸试验区应系统提升自贸试验区制度安排，建议从以下五个方面入手：

第一，提升顶层协调机制。可在现有国务院联席会议基础上，加强跨部门、跨领域、跨行业统筹协调，强化具体改革事项归属部门的牵头责任，在具体改革领域，设置专门办公室，负责协调相关改革事务，减少创新成本。

第二，提升对地方改革自主权的赋能。 以“正面清单+负面清单”相结合的方式加大中央和省级经济决策权下放力度和批量授权。同时，通过法律赋权增能，可由最高立法机关直接立法或者专项决定赋予省级、特区立法相关立法权限。

第三，提升市场准入开放和改革系统性集成性、精准性协同性。 从事物发展的全过程、产业发展的全链条、企业发展的全生命周期出发，加强跨部门、跨领域、跨行业统筹协调，增强先行先试的系统性、整体性、协调性、精准性，避免“头痛医头、脚痛医脚”的碎片化。同时，站在“企业侧”“群众侧”的角度，解决好条线分割等问题，破除“大门打开、小门未开”的开放窘境。

第四，提升规则的对标试错和对接复制。加强与CPTPP等新一代国际经贸规则的对接，与国内其他区域规则的对接，建立健全区域合作发展及利益共享机制和区域联动发展机制，探索区与区之间的合作模式和规则对接，引领统一大市场建设。

第五，提升制度创新保障机制。建立制度创新的容错机制，将评价体系和容错机制标准化和法定化，将企业和群众感受作为评价依据。加强风险防控体系建设， 深入开展差别化探索，推动集成电路、生物医药等重点领域全产业链开放创新发展，在文化、教育、金融、数字等敏感领域加快压力测试，并建立健全事中事后审慎监管机制，做到“放得开、管得住”，切实把好监管关口，统筹好发展和安全的问题。（作者系中国（深圳）综合开发研究院自贸创新中心主任）