重启东海岸铁路项目——中马基建合作新起点

2019年4月12日，在历经了10个月的谈判后，中马两国同意重启马来西亚东海岸铁路项目。由于马来西亚国内政府更迭，东海岸铁路项目陆续经历了重新审查、停工、搁置、重新谈判，再到最终重新动工的曲折过程。从这一过程中，不仅可以看出希望联盟时期马方对外资参与本地区建设的诉求产生的新变化，更为未来中马基建合作提供了新的范例。

从经济合作到政治议题

东海岸铁路本是中马两国政府间的经济合作项目。然而，早在第14届大选前，作为在野党的希望联盟（“希盟”）就将“重新审查东铁等大型基建项目”列入了自己的竞选宣言和《百日十大新政》之中，成为攻击国民阵线政府的“靶子”。

希盟的批评主要集中在三个方面，一是项目投资规模过高。希盟认为，这条“世界上最昂贵的铁路”将会引发联邦政府的财政危机。东海岸铁路项目中85%的资金由中国进出口银行提供年利息为3.25%的贷款。现任元老精英理事会成员之一的佐摩曾撰文指出，中国最终可能占有东铁的经营权乃至所有权。背后的逻辑是，东铁的设计远超马来西亚的实际所需。东铁的预期净现值，不足以支付高昂的外债。

二是政府对中国的过度依赖。中国在马投资的快速增长引发了希盟的忧虑。纳吉布执政后期，马来西亚政府积极主动地将国家发展的需求与“一带一路”倡议相对接，吸引了大量的中国投资。国阵政府经济上“倒向”中国的做法，并不符合马来西亚“大国平衡外交”的传统：作为小国，如果过分依赖某一大国，就意味着丧失自主权。由此，大选前“中国买下马来西亚”和“纳吉布政府出卖主权”等类似的言论才会甚嚣尘上。

三是项目未能惠及本地企业。在马哈蒂尔看来，马来西亚需要的是资金和技术，而并非从劳工到建筑材料采购都包办的中国承包商。让马来西亚企业从中国公司“分一杯羹”并不能满足马哈蒂尔，他所追求的一直是“借鸡下蛋”，最终由马来西亚本国来主导自身发展。

选承诺兑现与政局再平衡

相对于竞选阶段，夺得联邦政权后的希盟对东铁的态度却更显小心谨慎。政权交接初期，在面对媒体时希盟领导人总是将欢迎中国投资放在首要位置，而未对具体的项目亮明态度。

2018年5月26日，马哈蒂尔当选总理后首次公开表态，认为东铁的合约“非常奇怪”：纳吉布政府明知联邦财政已经债台高筑，却执意斥巨资建设东铁。但他同时也表示，东海岸铁路项目不会动摇马中双边关系。5月28日，希盟政府先后宣布取消另外两项大型基建项目：马新高铁和捷运三号线。当日在面对媒体时，马哈蒂尔还表示，马来西亚政府会与中国重新谈判多项“不平等条约”，当中就包括东铁计划。

6月12日，将任后首访定位日本的马哈蒂尔，却对媒体抛出许多前后自相矛盾的表述。他首先改口称，之前宣布取消的马新高铁等项目“只是推迟动工”，并邀请日本帮助马来西亚改造现有铁路，作为马新高铁的替代方案。接着，他又主动向安倍政府申请低息日元贷款，这与联邦财政负债累累、难以承担基建开支的表述前后抵触。

7月2日，财政部的一份报告再次掀起了东铁这一话题。林冠英透露称，东铁的实际造价接近810亿马币，除非大幅减低成本，否则大马政府难以承担这项工程计划。次日，马来西亚铁路公司（MRL）以信函方式，要求东铁总承建商中国交建马上停工。信函中表示，中国交建在停工期间，“需要确保已经完成的部分免受损失或破坏”。

东铁停工之后，马来西亚很快开始了与中国的密集接触。7月18日，马来西亚元老精英理事会成员之一的达因到访中国。达因此次访中，是为了与中方协商有关东铁工程的条款及成本，并为马哈蒂尔及林冠英访华铺路。由此，中马高层的谈判进程正式开始。

8月20日，马哈蒂尔正式访问中国。8月21日，在结束访华行程之前，马哈蒂尔正式宣布，在得到中国政府的“谅解”后，马来西亚将取消中方参与投资的东海岸铁路计划和阳光油气管计划。8月24日，马哈蒂尔突然改变态度，再次宣布，马来西亚政府尚未决定是否应该推迟、抑或是取消东海岸铁路项目。中马双方为期半年多的谈判由此展开。11月10日，马哈蒂尔在接受媒体专访时表示，有关谈判仍在继续，不过他并不清楚中马双方就东海岸铁路项目的谈判进展到了哪一步。他承认，这是一场艰难的谈判，但是中马双方都有信心坚持谈判，直至获得成功。

2019年1月1日，马哈蒂尔对东海岸铁路做出了更为积极的表态。他表示，自己并不希望中国的利益在谈判中受损。如果中国同意，马来西亚政府或以缩小东海岸铁路项目规模，继续完成这项工程。4月12日，马来西亚总理公署发布公告，正式宣布中马两国将重启搁置多月的东海岸铁路项目。随后公布的新协议中，东铁的项目成本较原先削减了近三分之一。

马来西亚新一届政府在处理东海岸铁路项目中的种种表现，背后体现出希盟政府上台后面临的重重矛盾。首先是长期基建规划的必要性和马来西亚人民短期迫切需求之间的矛盾。当选后的希盟领导人的身份由在野党转换为执政党，为民众提供公共物品以维持其统治有效性成为其目标。尽管认为大型基建投资规模过大，但希盟领导人很快意识到这些项目的必要性。但是，在支持希盟的选民看来，消费税推高了生活成本，政府却仍然大举动用国家财政推进大型项目建设，是罔顾民生的行为。此外，希盟在《百日十大新政》中，承诺“重新审查”有关项目。这也是作为民选政府的希盟需要遵从的执政方针之一。

第二，希盟政府面临的更深一层矛盾，其实是发展的现实所需与对国民阵线（国阵）政府政治遗产进行清算之间的矛盾。所谓的“政治遗产”包括政府形象和官僚体系两个方面。希盟政府在处理东海岸铁路项目时，时刻注意与国阵“腐化”的政府形象划清界限。最重要的是，实际负责东海岸铁路项目的，是一批特定的公务员队伍和具有官方背景的投资公司。在元老精英理事会成员达因访华期间，马来西亚反贪污委员会突击搜查了东海岸铁路项目的主要承包商。这种步调不一致的行为，凸显了希盟政府和原政府培养的公务员集体之间的摩擦。新政府在执政初期想要对前政府遗留下来的庞大的官僚体系进行改革，其政策会遇到相当大的阻力。

第三，马来西亚政府——特别是马哈蒂尔，期望重启“等距离外交”，但又无法忽视中国经济的强大影响力。马哈蒂尔访日期间的种种表现，表明希盟政府正努力摆脱对中国的经济依赖。与此同时，马哈蒂尔也认识到，中国是个强大的邻居，“思考如何在合作中，从中国的财富与力量中得利，才是马来西亚现在要做的事情。”

此外，希盟内部的不同声音，如元老精英理事会与内阁的矛盾、联邦政府和雪兰莪州政府就征地问题的矛盾等，也都使得利益冲突进一步复杂化。

增进理解、找寻中马合作新契机

如何处理东海岸铁路项目，维护国内、国外两个大局，实则十分考验马来西亚新一届政府的智慧。对此，希盟政府实际上采取了“四步走”的战略。

第一步，释放积极信号，稳固双边关系大局。重新当选总理后，马哈蒂尔多次强调欢迎“一带一路”倡议。与此同时，希盟高层领导人也多次同中国驻马大使白天会面，传递合作意愿。

第二步，核查东铁成本，稳固国内情绪。面对国内矛盾，希盟政府也主动遵照竞选中的承诺，对东海岸铁路项目进行了重新审查。不过，马方叫停东铁的细节处理上，已经为日后留有余地：停工通知是以信函而非公开声明的形式发出，同时也希望承建方保留已完工的部分。

第三步，积极与中方展开会谈。中马双方高层交流的日益频繁，显示出双方正在重新协商经济关系。第四步，马来西亚“以退为进”：尽管宣布“取消”东铁，但依然积极与中国保持沟通，争取以更低的价格完成项目建设。

马来西亚新一届政府并不排斥基础设施建设。虽然尚未自成体系，但是不难从中总结出新一届政府对基础设施建设的总体观点：“节流”、“平衡”与“自主”。

首先是“节流”，降低基建项目成本。希盟政府发展基建的首要目标始终是减少开支，降低联邦政府的负债水平。林冠英也直言，降低成本是目前重启东海岸铁路项目的首要条件。

第二，引资过程中注重“平衡”。希盟政府将会力图保证投资来源的多样化。马新高铁此前一直是中日争夺的焦点，马来西亚政府搁置现有计划，而主动要求引进“日本方案”，将中国实际上排除在了竞争之外，从而打破了国阵时期中国在马基建的“垄断”。

最后，核心观点始终是“自主”。马来西亚所需的是资金以及技术的引入，最终必须是由马来西亚方自主建设、运营大型基建项目。同时，这一“自主”可能也包含了更大范围内的意义：东方国家能够摆脱历史的束缚，走向不同于西方的发展模式。

此次借东铁停工、复工及重启的一系列事件，希盟政府向中国传达出了转变经济合作模式的明确意愿。中马两国政府若能抓住这次机会，将曲折化解为促进双方对话的契机，建立常态化交流机制，反而可以带动中马关系走上新的台阶。