缅甸“军变”对中企在缅项目风险影响与应对建议

编者按：2020年，全球疫情重创缅甸经济。今年2月1日，缅甸军方因不满大选结果接管政权，并宣布全国进入紧急状态。在政治转型十年后，缅甸重归军人管制，引国际社会强烈反弹，国内政局动荡将使缅甸经济发展的不确定性增大，其发展前景不容乐观。

01—“军变”事件脉络梳理

2020年11月缅甸全国大选，缅甸全国民主联盟（民盟）大获全胜，而与缅甸军方血脉相连的联邦巩固与发展党（巩发党）则遭受空前惨败。巩发党在大选结束后一直不承认败选，军方前后29次提出大选计票有问题，要求解决选票舞弊问题，民盟政府均不理睬。军方在回应外国使团声明中，也指出了高达1050万起选票舞弊证据，表明军方不接受选择过程的不公。

2021年1月26日，民盟政府和军方在内比都会谈，缅军要求解决选举舞弊的问题，废除联邦选举委员会，要求对去年11月大选重新计票，推迟2月1日新一届议会。国务资政昂山素季强硬拒绝缅军要求，导致双方会谈陷入僵局。1月27日，缅甸国防军总司令敏昂莱大将在军校军官视频会议上反复强调，强调作为国家武装组织也需遵守和维护《宪法》，否认了军队要政变的谣言。1月28日，联合国秘书长发声对缅军施压，要求承认民盟大选。1月29日，西方各国组成的缅甸外交使团发声向军方施压，警告不要乱来。1月31日，缅军回应西方外交使团称，重点强调大选舞弊破坏缅甸《宪法》，缅军不接受大选结果。

2月1日，缅甸首都黑云压城，军车开进内比都，当日即将举办的缅甸第三届议会第一次会议被喊停。凌晨缅甸国防军扣押缅甸总统兼民盟第一副主席吴温敏、国务资政兼民盟主席昂山素季、曼德勒省首席部长兼民盟第二副主席吴佐敏貌、仰光省、勃生省等多地政府首席部长兼执政党高层、部分重要选区议员及部分政治人物。上午，代表军方的缅甸第一副总统吴敏瑞宣布就职缅甸临时总统，根据缅甸《2008年宪法》第417条、418条签署命令，宣布国家进入紧急状态，将立法、行政、司法等权力移交给国防军总司令敏昂莱，为期一年。军方发表声明称，紧急状态期间，军方计划改革联邦选举委员会并重新核查去年11月大选。紧急状态结束后，缅甸将重新大选，并将国家权力移交给新当选的政党。仰光、曼德勒、勃固等多地的政府和议会部门被军方控制，仰光、内比都、曼德勒等多座城市出现大范围通信中断。

2月1日下午，代表缅甸《2008年宪法》中最高决策层级的国防与安全委员会在内比都召开，临时总统吴敏瑞、国防军总司令敏昂莱、国防军副总司令梭温以及委员会成员与会。敏昂莱表示，将尊重宪法，履行好临时总统移交的任务，遵守宪法及法律规定，实现真实且符合规定的多党民主制。完成紧急状态相关工作后，将依宪重新举行自由公正的大选，并根据民主标准向获胜党移交政权。国防军总司令办公室同时发布消息表示，因联邦选举委员会在解决选举争议、召开联邦议会特别会议、呼吁总统召开国防与安全委员会会议等方面存在失职，因此，军方将重组联邦选举委员会，依法开展审核选民名单等必要工作，同时有效开展疫情防控，尽力恢复经济。此外，军方也将尽可能根据全国范围停火协议（NCA）推进国内民族和解进程。

2月2日，缅甸国防军司令部宣布组建11人的国家领导委员会，主席为敏昂莱大将。2日深夜，缅甸国家领导委员会任命吴丹迎为新任央行行长。同日，缅甸民盟中央执行委员会（执委）发表声明，表示军管违宪，严重影响缅甸国家转型、抗击疫情以及和平发展。民盟提出三项要求：释放总统、国务资政和全部被扣押人员；认可2020年大选结果；依据宪法召开议会以维护国家稳定和民主发展。

目前，缅军虽已释放部分被扣押人员，但温敏和昂山素季仍在军方控制下。民盟执委成员昂基纽向媒体记者证实，温敏和昂山素季分别被指控违反国家灾害管理法和进出口法，法院裁定继续扣押至本月15日。根据缅甸法律，若被判违反进出口法，将获不超过3年刑期或罚款，或刑期与罚款并用。若被判违反国家灾害管理法，将获不超过2年刑期或罚款，或刑期与罚款并用。缅甸军方和警方尚未就此发布正式通告，也拒绝就此发表评论。

军变之初，缅甸军方一度切断手机网络信号，切断军方电视台之外的电视讯号，关闭机场和银行，引发民众恐慌。当缅甸局势发生重大变化后，中国驻缅甸大使馆及时发布公告，提醒在缅中国公民和中资机构密切关注形势发展，提高风险防范意识，严格遵守当地法律法规，不参与任何政治活动。建议适当储备生活必需品，尽量居家，尤其避免赴人群聚集场所。

ICOVER安投平台认为，此次缅甸军方正式接管政府政权，宣布国家进入紧急状态，可从三个层面理解：2020年大选争议、军政结构性矛盾、军政领导人间的恩怨。尽管不少评论称，缅甸2008年宪法是一纸空文，权力只由枪杆子决定。但站在军方角度看，宪法是他们苦心经营、精心设计、誓死捍卫的宏观权力结构图——民选政府与军方分权共治的“纪律严明的民主”。对羽翼渐丰的民盟来说，军队的存在始终是民主改革的巨大障碍；对军队来说，民盟的壮大则意味着巩发党日渐失势，而民盟又在逐渐失控。但民盟的实权毕竟是建立在缅甸军方许可之上，而不单纯是建立在选票之上。

2008年宪法是军方的底线，是对缅甸政治改革框架的设定，红线是不能把军方踢出缅甸政治舞台，未来的大选依然会以此为基础。但在去年大选中，民盟迈步子过大，触动了军方的利益，军方在全世界面前将缅甸“双头政权”格局幻象敲碎，引发缅甸政局动荡，面临的美西方国际制裁，将对该国当下疫情防控、国际经贸合作乃至经济复苏前景形成下行压力与负面冲击。因此，当前缅甸政治与经济风险不确定性大大增加。

02—缅甸的过去与现在

缅甸建国之初，曾是亚洲最富有国家之一，上个世纪50年代，缅甸经济曾领跑东南亚。新加坡已故总理李光耀在独立初期曾公开发誓要在20年内超越缅甸。

由于内战频发，缅甸国内经济陷入混乱和萧条，最终沦为世界上最不发达国家之一。自1962年缅甸发生军人政变后，军方掌政近半个世纪，以美国为首的西方国家对缅甸实行了长达20年的政治、经济、安全和军事等层面的制裁。缅甸国内的少数派民族武装与中央政府的冲突和罗兴亚难民问题一直是该地区最主要的安全隐患。1990年，以昂山素季为首的全国民主联盟在首次多党大选中获得了压倒性胜利，但军方并未交出政权。2010年11月，缅甸军政府宣布还政于民，由此军人统治向民选政府转型。2015年11月，缅甸再次举行大选，反对党全国民主联盟获胜，昂山素季领导的民盟开始迈入缅甸政治舞台的权力中心，西方社会逐步放松对缅甸的各项制裁。

近十年，缅甸经济虽取得较快发展，但仍位居东盟末位，是世界上“最不发达”的国家之一。据世界银行统计，2010-2019年，缅甸的国内生产总值（GDP）总量从495亿美元增至760亿美元，人均GDP从979.05美元增至1407.81美元，已进入世界下中等收入国家行列。缅甸经济以农业为主，工业基础比较薄弱，农业增加值仍占GDP 的22.3%，工业占36%，服务业占41.7%。2010-2019年，缅甸的进出口贸易额从118.7亿美元增至365.8亿美元。

因缅甸劳动力资源丰富且成本较低的优势不断凸显，加之欧美给予缅甸的普惠制待遇，以纺织制衣业为代表的劳动密集型加工制造业在缅甸蓬勃发展，缅甸一度被视为东盟区域内最受关注的前沿国家。来自国际多边机构的政策建议、资金和项目支持成为近年来推动缅甸经济高速发展的主要动力，对于基础设施建设、能源等项目的大力投入和劳动力市场的改善使得缅甸经济处于稳定增长通道，2015-2019年均经济增长率达到6.5%。

缅甸拥有得天独厚的旅游资源，但受制于基础设施配套完善程度较低而未能充分发展，据2018年世界银行公布的全球160个国家和地区的物流绩效指数显示，缅甸综合指数排名第137位，其中，交通基础设施指数排名第143位，属最差之列。至今，缅甸国内仅有一条高速公路，与周边5个邻国尚无一条铁路或高速公路相通。要实现旅游产业的复苏，缅甸首先需要直面的是与旅游业相关的基础设施建设。但囿于资金、技术的短缺，缅甸政府在改善基础建设状况方面力有不逮。为此，缅甸积极鼓励外国投资者以多种方式参与当地基础设施领域的开发与投资。2018年，缅甸投资委员会（MIC）推出了缅甸投资促进计划（MIPP），目的是在未来20年内吸引负责任的企业投资2000多亿美元。缅甸投资委员会还将公路、铁路建设及发电输电等基础建设项目列为鼓励行业，给予相应的税收减免优惠，并为投资者提供必要协助。2020年10月，缅甸投资与对外经济关系部部长称，缅甸政府正在制定一项中长期的经济复苏及改革计划，并计划增加对基础设施的投资。

财政方面，由于缅甸税基较窄，政府创收能力较差，且基础设施建设对财政支出需求较大，近年来财政赤字率均在3%以上，2020年预计将扩大至4.5%左右；为缓解疫情而推出的财政刺激计划将加剧政府的债务负担，政府负债率将由原先的40%以下小幅上行至41%左右。对外偿付方面，缅甸进出口贸易受疫情冲击有限，2019/2020财年进出口总额达到366.65亿美元，同比增加约5%。尽管疫情导致缅甸外债规模增加，但缅甸外债水平本身较低，且以长期双、多边优惠贷款为主，外债GDP占比常年保持在17%以下，因此经常账户收入对外债的覆盖仍较为稳定。

营商环境方面，缅甸近年加快市场开放，改善营商环境以吸引外国直接投资（FDI）。在世界银行营商环境评估中，2020年缅甸的营商环境在全球190个经济体中排名升至第165位，属于营商环境改善成绩突出的20个国家之一。据缅方统计，截至2020年4月底，共有51个国家和地区在缅甸12个领域投资1999个项目，总投资额851.67亿美元。缅甸民盟政府执政以来，缅甸吸引超过250亿美元的外国直接投资。2016-2020财年，缅甸中央投资委员会（MIC）和地方投资委员会向1032家外国企业颁发了投资许可，投资额达251.86亿美元。

虽然2020年民盟再次获得大选的胜利，但过去五年民盟执政业绩平平，其提出的民族和解、经济发展和修宪的三大任务均未取得重大进展，这引起了国际社会对民盟执政能力的质疑。在2010年至2015年，由缅甸军方支持的巩发党执政，经济取得年均7%以上的增长，而民盟执政后，在2016年至2018年尚能实现6%左右增长，但在2019年跌至不到3%。受新冠疫情影响，缅甸经济在2020年的增速为3.2%，还算亮眼，但据国际货币基金组织预测，缅甸经济增速将在2021年下降到0.5%。缅甸民盟执政至今，最不发达国家仍未“摘帽”。

2020年，得益于人员跨境流动较少和缅甸政府及时采取防疫措施，新冠疫情未在缅甸形成大规模爆发，确诊人数相对同地区其他国家较低，中国经济的快速恢复也加快了缅甸经济复苏的步伐。尽管国际货币基金组织预测2021年缅甸经济可能出现明显反弹，但缅甸国内疫情得以完全防控为时尚早。加之政局动荡的因素，使得缅甸经济增长的不确定性大增，其发展前景不容乐观。

在缅甸国内，民盟与军方的交锋已经开始。在缅甸之外，制裁正在路上。本月缅甸军管后，美国总统拜登对缅甸政局变化发表声明谴责，并威胁要对缅甸实施新的制裁，美国及其西方盟友欲联手制裁缅甸的紧张局势导致缅币汇率暴跌。由英国发起的联合国安理会针对缅甸军政府的制裁提案被中国、俄罗斯等国行使否决权否决，东盟其他邻国则表示对缅甸内政无干预意愿。可以预见，国际社会的反应仍将对缅甸经济发展与政局走向产生重大影响。

目前看，缅甸军管后的事态并未像某些西方媒体所渲染的那样恶化，其矛盾和危机的解决既要假以时日，也取决于多方因素。缅甸各方如能在宪法和法律框架下妥善处理分歧，其就能维护政治和社会稳定，这对缅甸国家、全体民众及地区和国际社会都是好事。几天来，缅甸军方在稳定政局方面分步推进，既防止了社会混乱，又避免了权力真空。军方重点采取如下六大措施：

一是在扣押昂山素季等领导人的同时，由缅甸副总统吴敏瑞签署命令，宣布收回国家政权，将权力移交给国防军总司令敏昂莱，并授权国家立法、司法和行政三大部门由国防军总司令直接掌管；

二是快速任命了副总统吴敏瑞就任缅甸代总统，以便内外有名义上的国家元首；

三是将原昂山素季政府的主要部门部长或副部长或解职免职，由国防军总司令重新任命的官员全面接管政府各部门权力；

四是在缅甸地方省或邦层面对行政长官进行大规模撤换，信得过的留用，信不过的一律撤换；

五是召集有20多个政党参加的会议，让他们一一表态支持新政府，包括缅甸巩发党、民主进步党、新时代人民党和若开民族力量党等多个党派在2日发表联合声明，表示愿意与军方合作；

六是敏昂莱总司令和代总统敏瑞组建了缅甸新的“执政管理委员会”，实为缅甸新内阁。敏昂莱在会上宣布了缅甸在紧急状态下将要推进实施的经济社会振兴发展计划，包括根据防疫规定恢复国内旅游业、酒店业等行业，提振经济和为失业人员提供就业机会等，以稳定民心和外来投资。

在这六大措施下，前政权从中央到地方被全面瓦解。缅甸军方否认这是政变，强调这是依据缅甸宪法和法律全面改组政府，并称是为了顺应民意，维护缅甸的国家利益、国家安全和确保缅甸的经济社会发展。但军方这些举措导致局势如何演变，涉及多种因素，尚待观察。未来一年，缅甸国内可能在部分地区会出现一些暴力冲突或动荡，但出现全国性的、危及到总体局势的动荡可能性仍较低。

03—对我利益影响与风险对策建议

自1950年6月中缅建交以来，中缅两国关系经受住了国际风云变幻的考验，近年中缅两国投资与经贸合作迅速发展，中国成为缅甸最大贸易伙伴和主要投资来源国，中国的援建工程和民生项目稳步推进，互利合作的成效凸显。

目前，在缅进行投资合作的中国企业及主要经营项目主要情况如下：中石油东南亚管道公司（中缅油气管道项目）、中石化（缅甸油气区块勘探项目）、中国电力投资公司（伊江上游水电开发项目）、大唐（云南）水电联合开发有限公司（太平江一期、育瓦迪水电开发项目）、云南联合电力（瑞丽江一级水电开发项目）、汉能集团（滚弄电站项目）、长江三峡集团（孟东水电项目）、中国水电建设集团（哈吉水电站项目、勐瓦水电站承包工程项目）、中色镍业（达贡山镍矿项目）、北方工业（蒙育瓦铜矿项目）、中国机械进出口总公司（缅甸车头车厢厂承包工程项目）、中工国际（孟邦轮胎厂改造项目、浮法玻璃项目、桥梁项目、承包工程项目）、葛洲坝集团（其培电站、板其岔路承包工程项目）等。其中，中石油东南亚管道公司参与建设的中缅原油管道工程于2017年4月10日正式投入运行。作为“一带一路”倡议在缅实施的先导项目——中缅油气管道项目的一部分，中缅原油管道投运具有多重意义。对中方而言，中缅原油管道的建成与投运使得云南省可以依托中缅原油管道项目，积极布局、发展石化新兴产业，最大程度释放资源价值效应，建成产业链完备的新兴石油炼化基地。

ICOVER安投平台认为，当前缅甸军管后，军方与民盟双方博弈尚需静观其变。军方当局总体掌控全局，国家暂无大的动荡风险。但以BBC为首的西方媒体将联合国安理会主席国英国发起的对缅制裁提案无法通过归咎于中国反对，引发缅甸国内对华敌意反弹，将影响我在缅项目及人员生命财产安全。接下来，缅甸军管仍面临诸多内部挑战，包括：军政矛盾、民族武装和解问题、罗兴亚人问题、经济建设问题等长期存在的困难，以及抗击新冠疫情、提振国内经济等短期亟待解决的问题。缅甸长年面临国际恐怖势力威胁，东北部与西部时而武装冲突，且近期仍不排除缅甸占多数的佛教徒和穆斯林少数群体之间潜在的社群关系紧张情况加剧的可能。若缅甸国内政治风险进一步加剧，民族地方武装不排除利用机会“浑水摸鱼”制造冲突摩擦的可能，而军方如何处理民地武问题将会影响到我边境地区稳定，对缅甸疫情防控、国际贸易和经济复苏的前景形成负面冲击。但总体而言，缅甸政局变化对中缅投资与经贸合作的影响有限，一旦缅甸政局回归稳定，中缅经贸合作仍将迅速走上正轨，中缅三端支撑、互联互通与重大经贸合作项目仍将持续推进。

因此，中企在缅经营，要注意科学应对复杂局面，与利益攸关方妥善处理关系，化解潜在风险，力求多渠道构建价值共振的合作网络，共商共享共建共赢。鉴于上述复杂情资与风险分析，ICC-iCover平台专家建议，应从风险防范顶层设计角度，做好如下应对之策：

（一）合规管控梳理与分散主体风险

注意防范美西方制裁或次级制裁累及我在缅项目或企业。中企在缅开展经济合作难以绕开军方企业，一旦美西方对缅制裁，在缅中企或受军方企业被国际制裁的牵连影响，轻则资产冻结，重则项目停摆甚至退出缅甸。我国《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（简称“阻断法”）生效后，中资在缅企业涉及对缅交易如何利用《阻断法》这一工具规避欧美长臂管辖，应是企业重大关切。因此，中企应选择当地有公信力的合作企业，并做好合规风险管控，避免与军方企业直接合作，规避相应风险。同时，企业可以通过合资经营或投保的方式分散和降低赴缅投资风险。针对缅甸投资金融风险，中国企业可寻求与当地企业、缅甸政府、大型跨国公司等合作，共同出资、共担风险；在项目管理上可以聘请当地人才参与项目建设，缓解融资难的问题，有效分散项目的建设、运营风险。同时，企业可以利用投保的方式转移部分风险，并在风险发生后获得赔偿。赴缅投资企业应及时向中国出口信用保险公司投保包括政治风险、商业风险在内的信用风险保障产品，或者购买中国进出口银行提供的商业担保服务；还可以在缅甸境内向缅甸保险公司投保人寿、工程、石油天然气等相关险种。

（二）建立健全风险评估体系和预警机制

缅甸复杂的局势使赴缅投资面临诸多不确定性，为避免中国企业遭受损失，应建立健全风险评估体系和预警机制。首先，可以依托国内行业组织、中国驻缅甸使馆经商参处和当地商协会等组织成立专门的投资风险评估机构，第一时间收集缅甸政局、政策和法律法规等更为全面的信息，及时地判断缅甸的投资风险状况，提出防范风险的政策措施，加强中国企业对缅投资的前期预警。其次，企业应构建自身的海外投资风险评估体系，对缅甸的政治风险、法律风险、金融风险和社会风险等进行有效的评估。再次，企业可以与国际风险评估机构开展合作，采用国际标准评估投资风险，增强评估结果的可靠性和参考性。

（三）审慎选择投资与经贸领域

目前，缅政府虽采取一系列措施吸引外资，但也加强了对投资方向、投资方式等方面的要求。中国企业赴缅投资必须严格遵守相关规定，审慎选择投资领域。在投资方式上，缅政府鼓励采取BOP和PPP，中国企业应熟悉这两种运营模式，与缅政府以及当地实力强大的企业建立良好的伙伴关系。此外中资企业应遵守我国国内法律法规，及时进行项目备案，积极配合我国相关部门及商会协调，避免出现恶性竞争。在投资区域上，应尽可能避免选择动荡区域，重点投资缅甸设立的经济特区和政策优惠力度更大的一类投资区域等。农业是缅甸经济的基础，其产值约占该国国民生产总值的40％，国内70%左右人口直接或间接从事农业生产。水稻作为缅甸最重要的农产品，在政策扶持、从业人员数量均在农业生产中占据极大的比重。缅甸政府为加强对外贸易和发展经济，选定水稻（大米）、豆类暨食油作物、水产品、纺织品、林业产品和橡胶6项优先出口产品，中国是这几类产品的重要进口国。在缅甸进行农业投资的中国企业，可以利用缅甸与其他国家的贸易协议和关税安排进行海外布局。

（四）利用RCEP框架推动人民币结算

缅甸签订RCEP，将使其受欢迎的出口产品更有机会进入中国等全球市场，推动缅甸政府和企业更多储备人民币，以及使用人民币进行贸易结算，一方面可以通过中国庞大的外汇储备、雄厚的经济实力和稳定的人民币汇率，发挥“定海神针”的作用，以减轻届时因其它国际货币贬值可能造成的冲击。另一方面，缅甸更多使用人民币，也能带动其它东盟国家更多使用人民币。即便东盟其它国家原本比较偏好另一个货币，如美元等，但这些国家发现成员国缅甸愿意使用人民币，也会让人民币的交易、储备变得更容易进行。东盟各国更多地使用人民币，有助于各国更多将人民币作为结算货币、交易货币和储备货币。越多亚洲国家以人民币进行结算、交易和储备，采用人民币结算、交易和储备的成本就越低。中缅之间还可考虑在交易所领域进行金融合作，未来可推动更多在缅甸投资的中国企业购买在仰光证券交易所上市的股票，以及推动到缅甸当地投资的符合条件的企业，在仰光证券交易所上市。若时机成熟，更可推动中国的交易所和缅甸的交易所进行互联互通，打造沪仰通、深仰通。以此通过引入中国新的流动资本、技术、经验和产品，为缅甸的资本市场发展注入新的活力。

（五）妥善处理各方关系

面对缅甸国内复杂的形势，中国企业赴缅投资应妥善处理各方关系。赴缅投资的企业应注意避开武装冲突频发地，妥善处理缅甸的中央和地方、少数民族与缅族之间的关系，降低政治风险和安全风险。在项目建设过程中企业应兼顾经济效益和社会效益，注重履行社会责任，切实保障当地居民利益，缓解当地居民的排外情绪，降低项目被搁置的风险。面对缅甸国内西方势力对中国的排挤，中国企业应处理好同媒体、工会和其他非政府组织（NGO）的关系。中国企业可以利用专门网站或本地媒体来宣传自身主张、展示项目运行情况，增加企业和项目的透明度，让民众充分了解项目的真实情况，从而打破某些不实之论，树立中国企业良好形象。另外中国企业应及时与工会、民间组织和宗教团体进行沟通了解雇员、民众合理诉求，减少对抗和摩擦。尤其在企业管理、环保评估、劳工关系方面，中国企业应邀请当地人士参加，提高企业经营的本土化程度，实现可持续发展。

资料来源 | 中国国际贸易促进委员会海外安保信息技术（北京安库）经贸摩擦预警中心、中国对外承包工程商会境外安全服务联盟、长三角中小企业海外风险预警中心、中国国际商会ICC-iCover全球安全投资研究信息数据库、安库风险信息公司