美记“途”谋：魔改WTO多边贸易治理

数月来，美国特朗普政府掀起的关税风暴，导致全球多边贸易秩序面临严峻考验。事实上，美国试图破坏基于规则的开放国际贸易体系的意图由来已久，自2008年WTO多哈回合谈判彻底破裂后，美国便开始寻求改变WTO治理模式的“新途径”，其主导提交的一系列改革提案每每指向加深WTO本已根深蒂固的制度偏见和结构性不平等，并企图侵蚀全球南方通过多年谈判取得的成果，从而使多边贸易秩序朝着有利于美国自身利益的方向进行战略调整。

“途径”之一是美国主张加强最惠国待遇原则并胁迫发展中成员放弃“特殊与差别待遇”条款所赋予的灵活性。最惠国待遇原则在1947年关贸总协定适用之初即被视为不承认发达成员和发展中成员处于不同发展水平并拥有不同需求和利益。至1979年东京回合纳入“特殊与差别待遇”条款，才正式承认给予发展中成员一定灵活性。2009年年初，美国奥巴马政府贸易代表罗恩·柯克认为，新兴经济体的增长速度快于美国，其崛起使基于“特殊与差别待遇”条款的灵活性不再适用，并主张对所谓“新兴发展中国家”进行重新分类，以改变发展中成员在WTO的权利和义务。在2018年、2019年美国和欧盟向WTO递交的提案中，提议不再允许发展中成员自我宣称发展中地位，并将特定发展中成员排除在“特殊与差别待遇”之外，还指出“应积极鼓励成员毕业并选择退出”“以需求为导向和基于证据的方法”“仅在个案分析的基础上进行”。根据这些标准，占全球人口53.6%的34个WTO发展中成员将被排除在“特殊与差别待遇”灵活性之外。然而，“特殊与差别待遇”条款不是“礼物”，而是谈判结果反映在最后规则中，是无条件提供给所有发展中成员的权利，发展中成员“自我声明”已被证明是符合WTO利益的最适当方法。发达成员采取任何单方面行动撤回或剥夺发展中成员权利和地位，都不符合WTO成员的基本义务。

“途径”之二是美国主张改变WTO长期以来基于协商一致的决策方法并转向诸边谈判。在2011年于瑞士日内瓦举行的WTO第8届部长级会议上，美国率先提出愿与“自愿联盟”成员合作达成诸边协议，并批评协商一致的决策方法是WTO无法作出决定的主要原因，而更有效的决策方法将允许那些希望更快行动的成员可以在诸边进程中推进自由化。至2017年于阿根廷布宜诺斯艾利斯举行的WTO第11届部长级会议，WTO多边进程正式转向诸边谈判方式。美国企图从协商一致原则改为诸边原则决策方法的建议，使WTO退回到将发展中成员边缘化并排除在决策中心之外的关贸总协定时期的做法。

“途径”之三是美国主张将WTO谈判重点转移到发达成员感兴趣的议题上。在2012年于墨西哥巴亚尔塔港举行的二十国集团首次经贸部长会议上，经合组织秘书长安赫尔·古里亚提出全球价值链已成为国际贸易的新现实。随后在2013年于印度尼西亚巴厘岛举行的WTO第9届部长级会议上，美国试图将WTO成员的注意力从其自身敏感的领域（如农业）转向有利于其自身竞争力和出口利益的领域（如服务贸易）。美国提出，在全球价值链已成为全球生产和贸易主要形式的时代，农业和货物贸易的旧问题不再是优先事项，服务贸易是当前全球经济的主要润滑剂，而海关条例和边境限制是全球贸易的更大障碍，因此取消对服务贸易的限制以及贸易便利化应成为WTO议程上最重要的问题。自2018年后，美国主导的重点议题又转移到数字经济上，以试图在推动电子商务和数字经济新规则方面获取领先地位。而对发展中成员而言，与其自身利益密切相关的发展议程均被无限期搁置，或被推入非正式或诸边谈判。

“途径”之四是美国主张放弃“单一承诺”并转向采取逐条问题谈判方法。自2013年WTO第9届部长级会议以来，美国开始主导摒弃“单一承诺”（即协议必须在成员对任何细节均已达成一致后才能决定原则）谈判方法。2018年美国贸易代表办公室贸易政策议程正式表示，美国不支持“单一承诺”或“一揽子结果”方法，而倾向于支持逐条问题谈判方法。欧盟也呼吁启动新的谈判进程，被称为“灵活的多边主义”。

“途径”之五是美国主张改变WTO补贴与反补贴规则以阻碍发展中成员发展进程。自2017年至2022年，美欧日连续发布七份三方联合声明，重点争夺WTO补贴与反补贴规则修改和制定的话语权，指出WTO须制定更强有力的产业补贴规则，以解决政府资助和支持产能扩张加剧全球关键行业产能过剩和市场扭曲问题，并提高各国补贴透明度，明确补贴除政府之外的授予实体（公共机构）的认定范围，同时解决不被定义为公共机构的实体受国家影响的市场扭曲行为，以使用国际经贸规则对“非市场导向”政策形成合围。美国无视WTO发达成员普遍存在的巨额农业补贴以及补贴是发达成员历史上普遍使用以建立本国产业竞争力的事实，转而将补贴打造成专门指向发展中成员的紧箍咒以及“保护全球市场免遭扭曲”所必须遵守的严格纪律。

“途径”之六是美国主张改革贸易措施通报制度以通过“反向通报”增加发展中成员负担并改变成员权利和义务。2018年，美国、欧盟、日本等向WTO提交的提案中提出通过鼓励“反向通报”和“强制性通报”以加强合规问题，并包括一系列惩罚性行政措施。然而，事实上包括美国等发达成员在内的所有成员都没有严格履行其通报义务，发展中成员由于人力资源和机构能力限制在履行通知义务方面面临着更大挑战。从本质上讲，美国试图通过对发展中成员施加额外的繁重义务来改变成员的权利平衡，从而进一步加剧WTO现有制度的不对称性。

“途径”之七是美国主张改变争端解决机制以服务于自身利益。长期以来，美国一直在领导WTO对上诉机构和争端解决机制的辩论，同时越来越多地诉诸单边贸易措施，其在多哈部长级会议上成立谈判小组以“继续审查对争端解决机构的改进和澄清”。在美国坚持反对提名新上诉机构成员后，WTO争端解决机制自2019年开始处于停摆状态。此后由于缺乏执法环节，WTO争端解决第一步请求磋商从2018年的38起依次下降到2019年的20起、2020年的5起、2021年的9起、2022年的8起、2023年的6起、2024年的10起。对于发展中成员而言，争端解决机制是防止全球贸易体系中权力不对称的少数重要制度保障之一，美国则由于“全球贸易规则越来越不利于美国利益”而无视其他成员利益，将瘫痪上诉机构作为其在WTO谈判的筹码。

（作者系商务部研究院虹桥国际经济论坛研究中心副研究员）