回眸80载：跨国公司如何参与全球治理

自1945年第二次世界大战结束后，跨国公司参与全球治理走过了80年的复杂历程。从间接参与、直接参与到包装为“多利益攸关方”以追求更微妙和复杂的参与形式，从提供政策建议、参与多边项目执行到寻求主导全球政策框架，跨国公司参与全球治理的历次关键转变都发生在国际政治经济局势剧烈动荡的时期，且参与程度不断加深。如今，跨国公司参与全球治理导致日益严峻的联合国等国际组织“公司化”现象，引发了国际社会对多边主义的广泛担忧。

1947年冷战开启后，美国分别启动欧洲版和亚洲版“马歇尔计划”，以帮助其盟国在二战后迅速恢复经济并对抗苏联阵营，美国也借由对外援助和对外直接投资完成钢铁、纺织等资源和劳动密集型产业的对外转移，跨国公司随之走出一战至二战期间的低迷期，在服务于意识形态斗争的同时极大拓展了海外业务。1971年，美元锚定黄金的布雷顿森林体系瓦解，美欧日等发达经济体接连解除资本管制，跨国公司数量和业务开始呈爆发式增长。同年，欧洲管理论坛（世界经济论坛前身）成立，主要为跨国公司与政界、学界、媒体界搭建交流和合作平台。

在1972年召开的联合国贸易和发展会议以及联合国大会上，智利总统萨尔瓦多·阿连德阐述了其对跨国公司的担忧：“跨国公司的经济实力、政治影响力以及腐败行动正在大幅增长，其力量如此之大以至于超越所有国界，其正在破坏国家间技术转让、资源转让和劳资关系等传统贸易惯例，其正在干涉各国基本政治、经济和军事决策，其活动不受任何代表集体利益的机构控制、也不对任何代表集体利益的机构负责。我们正面临跨国公司与国家之间的直接对抗，简而言之，整个世界的政治结构都在受到破坏。”阿连德演讲的一个后续结果是，1974年联合国经济及社会理事会成立了跨国公司委员会即联合国跨国公司中心，以致力于制定跨国公司行为准则。

然而，伴随金融资本全球化进程的摧枯拉朽，跨国公司在全球治理中的影响力继续膨胀。从20世纪80年代开始，为配合美国主导推进扩大私人投资的“新自由主义”议程，经合组织发展援助委员会、世界银行集团开始推行全球公私伙伴关系。1987年，欧洲管理论坛正式更名为世界经济论坛，更有人将之称为“亿万富翁俱乐部”，致力于进一步打造“公司治理规则”和“国际公私合作机构”典范。但直至80年代末，跨国公司参与全球治理的方式均是间接的，主要通过两种方式：一是向本国政府转达意见，再经由外交部门提交给国际机构秘书处或其他国家政府；二是通过商贸协会等途径在联合国系统各组织表达具体立场。

1991年冷战落幕、苏联解体，美国开启“一超独大”时代。为配合跨国金融资本集团利益，美国主导推动跨国公司转向直接参与全球治理。1992年在里约召开的联合国环境与发展会议上，跨国公司高管首次被单独邀请在国际会议上直接与联合国秘书长和各国政府代表交谈。同年，联合国跨国公司中心停废。至此，无论在间接参与还是直接参与阶段，跨国公司参与全球治理的主要职能仅限于提供政策建议并说服联合国系统各机构采取有利于其自身利益的政策措施，包括防止市场损失、扩大市场范围和创造新产品市场。

2008年国际金融危机后，联合国系统机构纷纷呼吁多边主义需进行彻底变革，应促进公民社会发展并更多承担起参与国际事务的责任，即通过“自下而上”重构全球治理，“多利益攸关方”作为一种新的全球治理主体开始活跃在国际议程上。同年，世界经济论坛成立了全球议程理事会，以拓展“多利益攸关方”在全球治理中的影响力。从结构上看，每个“多利益攸关方”中至少有一个跨国公司或商业协会，并由跨国公司筛选出其他对其具有友好立场的政府官员、民间社会组织、学者、公众人物和多边机构工作人员。从此，跨国公司被包装成“多利益攸关方”这一多维结构的复杂团体，其职能也不再限于为联合国系统各机构提供政策建议，而是拓展到多边项目的执行工作中。

2015年联合国发布可持续发展目标后，跨国公司主导的“多利益攸关方”继续发起对参与全球治理的试验：一是试图建立全球政策框架，世界经济论坛全球议程理事会于2016年更名为全球未来理事会，此后每年举行会议以汇集“多利益攸关方”对全球治理系统性变革进行评估、战略、计划和技术指导，其讨论议题也会被列入联合国专门机构议程甚至联合国峰会议程；二是在没有联合国秘书处或政府参与情况下为特定产品制定可持续标准；三是为争取营销优势在产品广告中利用联合国方案，如使用联合国可持续发展目标多色标识。

2019年，世界经济论坛与联合国秘书长办公室签署了一份谅解备忘录，强调在数字合作、气候变化等六个领域加强“多利益攸关方”参与。同年，数百个民间社会组织在致联合国秘书长的一封公开信中强调，“我们非常担心世界经济论坛与联合国的伙伴关系协定将使联合国失去合法性，并为跨国公司进入联合国系统提供便利”。该备忘录最终并未提交大会批准。

2020年新冠疫情暴发后，国际社会呼吁重建具有包容性、网络化和有效的多边主义，以使世界重回正轨。此后，加强“多利益攸关方”参与的提法先后出现在联合国成立七十五周年报告、联合国《我们的共同议程》和议程系列政策简报以及联合国有效多边主义高级别咨询委员会的一系列报告中。如今，跨国公司主导下的“多利益攸关方”已经渗透到整个联合国系统，大多数联合国系统机构都有一个指定的伙伴关系办公室，负责与“多利益攸关方”的直接接触。在于2024年9月召开的联合国未来峰会的筹备工作中，联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯和大多数经合组织国家代表再次强调应赋予“多利益攸关方”在全球治理和多边主义中的正式地位，以打造“联合国2.0版”。

纵观历史，跨国公司参与全球治理的进程可以看作是“全球北方”国际金融资本利益集团不断侵蚀多边主义的进程。在这一进程中，全球南方的参与度极低，即使发出反对声音，影响也微乎其微。然而，多边主义的核心原则是“一国一票”以体现所有国家在国际关系中的平等地位，政府间机构负责制定规范性的全球准则，而当其他行为者尤其以跨国公司为代表的利润驱动行为者在全球治理中的角色等同于国家时，其对国家主权构成了严重威胁、对政府间外交语言造成了严重破坏，同时助长了全球治理中不负责任、以商业回报为导向的外包行为，从而导致多边治理严重偏离政府间目标、国际社会对联合国系统问责制和信任度的显著下降。

如今，全球治理再次面临重大转折，要践行“真正的多边主义”，必须使民族国家重新回归全球治理的中心，为联合国系统提供必要的财政支持和政治领导以满足全球公共产品供给，从而重振以国家和人民为中心的全球治理叙事逻辑和治理范式，推动全人类包容和可持续发展。

（作者系商务部研究院虹桥国际经济论坛研究中心副研究员）