我国“十二五”改革发展的历史定位

早在资本主义世界发生严重经济危机的1929年，当时的苏联政府批准了第一个五年计划（1928—1932年），诞生了世界上第一个五年计划，开始了积极社会主义建设事业。而今的国际金融危机既作为调整世界纵深格局的转折点，又作为我国“十二五” 规划的重大历史背景及国际背景。只有精确定位“十二五”规划，才能正确贯彻落实“十二五”规划精神，使我国克服外需疲软、外围经济形势欠佳的国际环境，实现国内经济平稳较快发展、消费需求扩大、城乡经济发展、百姓安居乐业的目标。就此，国研网专访了财政部财政科学研究所副所长、研究员、博士生导师刘尚希教授。 国研网：“五年规划”的历史溯源是怎么样的？我国是在什么样的历史大环境下开始编制“五年规划”的呢？ 刘尚希：由国家编制五年计划是从上个世纪三十年代前苏联开始的。作为第一个社会主义国家，认为“社会主义是按计划进行的”。在资本主义世界发生严重经济危机的1929年，当时的苏联政府批准了第一个五年计划（1928—1932年），诞生了世界上第一个五年计划。随着五年计划实施取得的巨大成功，作为国家管理国民经济的一种工具，编制五年计划在许多社会主义国家实行。我国受前苏联的影响，1951年上半年即着手编制第一个五年计划（1953—1957年），1955年被全国人大审议通过。我国的第一个五年计划实施取得巨大成就，自此一直编制五年计划。除了1963—1965年进行经济调整之外，五年计划的编制都未曾中断过。从六五计划（1981—1985年）开始把社会发展纳入到五年计划当中，五年计划变得更为全面。到“十一五”时把五年计划变成五年规划，“计划”改成“规划”，标志着计划经济的烙印进一步淡化，也表明国家对经济社会的中期管理发生了实质性的变化，更加重视预期管理和方向指导。 国研网：不同的五年规划都与当时的历史阶段、要求、任务、使命相吻合。现在进入第十二个五年规划时期，“十二五”跟以往的五年相比，其承担的历史使命有很大的不同。现在的五年——“十二五”，我们应怎么看待？与以往的五年究竟有何不同？ 刘尚希：从历史的角度来考察，我国正处于一个关键时期，“十二五”是中国处于转折时期的五年，这个五年将会打上浓厚的历史烙印。 如何看清楚当前正在度过的“十二五”的历史定位？从近代来看，尤其是从作为执政党的中国共产党的历史来观察，三十年是个有趣的数字，带有某种周期性。在中国共产党的历史上，往往三十年都有一个大转折。从共产党成立（1921年）到共产党取得全国政权，即从一个革命党到执政党，大约是经历了三十年的时间。取得政权后搞社会主义建设，全面实行高度集中的计划经济体制，从1950年一直持续到1979年实行改革开放，大数又是三十年。1978年12月中下旬党的十一届三中全会，使我国迈入了改革开放的新时代，我国进入了一个快速发展的时期，经济建设上取得了举世瞩目的辉煌成就，到2010年，按照GDP衡量，我国超过日本成为世界上第二大经济体。这恰是“十一五”结束之年，从“六五”到“十一五”，经历6个五年计划（规划）即30年的时间，我国经济实力、财政实力全面增强，国际影响力迅速扩大。 从上面的简要描述中可以看到，自中国共产党诞生以来，大约每隔三十年，我国就会出现一个大的历史性转折。也许是巧合，我国“十二五”恰好处于这样一个历史性的转折点上。为什么这样说呢？其实在“十二五”规划中已经有了清晰的表述，也就是改革开放三十年我们取得巨大成就的那种方式，包括经济发展方式、改革的方式、开放的方式都已经走到了尽头，我国再次处在一个及其重要的历史转折关头。处于这个历史节点上的“十二五”显然具有更深刻的内涵，意味着一个旧三十年的终结，新三十年的开始。 国研网：有人可能会疑惑，改革开放三十年取得那么大的成就，怎么可以说会终结呢？难道不能沿着已经习惯了的发展道路继续走下去吗？ 刘尚希：其实，这不是想不想终结的问题，而是不得不终结的问题。如果看不到这一点，我国未来三十年的发展将不可持续，就可能落入“中等收入陷阱”，就会中断我国崛起复兴的进程。 终结并不意味着走回头路，而是要甩掉历史包袱，与时俱进，以改革创新的精神，通过不断探索，找到一条国家发展的新路子。旧的不去，新的不来，终结是开始的前提。 首先是发展方式的终结——从以GDP为纲的单一发展向全面协调可持续的科学发展转变。 过去三十年形成的发展方式已经走到了尽头，不能沿着旧的发展方式再继续走下去了。旧的发展方式是由大量的资源投入来支撑的，是一种粗放的、外部性非常大的发展方式。我们这三十年实际上走了一条“先污染，后治理”的发展道路，我们在工业化起步的时候，也知道西方国家走了这样的一条路，我们本想避免，但是在实际操作过程中并没有做到，不由自主的还是走上了“先污染，后治理”的发展道路。现在资源、环境的约束越来越紧，迫使我国传统的发展方式不得不加快转变。这不仅从国内看是如此，从全球看也是如此。13人口的大国进入到全球工业化的行列，挤上全球工业文明的列车，对全球工业化格局、资源和环境都带来了深刻影响。现在全球面临着资源、环境的危机。即使我们愿意走老路，国际社会恐怕也不会答应。在这种新的历史条件下，我国旧的发展方式肯定无法延续下去了。 旧的发展方式不仅仅是遇到资源、环境的约束，还遇到了全球市场的约束。我国长期以出口为导向的发展也已经走不下去了。出口导向，靠外力支撑GDP增长，而内需不足，这样的发展方式很脆弱。随着经济规模越来越大，其脆弱性也随之扩大，即使没有外部的冲击，脆弱的经济迟早也会出问题，潜伏着经济危机。不仅如此，社会发展严重滞后，贫富差距不断扩大，社会利益矛盾冲突不断增多，社会也变得越来越脆弱，潜伏着社会危机。从整体来看，这意味着潜伏着国家危机。 国家在“十二五”规划中明确提出，要加快转变经济发展方式，正是基于这样的判断。显然，这个转变，要在“十二五”的这五年中充分体现出来，也就是在“十二五”期间要终结这种旧的发展方式，终结以GDP为纲的单一发展，要转变为“全面、协调、可持续”的科学发展。 其次是改革方式的终结——从“问题导向”向“风险导向”的改革方式转变。 传统的改革方式也已经走到了尽头，现在要推动改革比过去要难得多。过去改革的共识是全面形成，改革的动力很强，那个时候改革相对容易。现在的改革有人说已经到了“深水区”，越来越难，无论是哪一方面的改革都很艰难。从这些年来看，我国改革整体进展不大，甚至还有停滞的现象，所以引起社会多方面的批评。那么传统的改革方式又是什么呢？也许大家可能想到是摸着石头过河，这种渐进的改革方式是中国的特色。其实，这个不是问题，问题在于改革长期来是问题导向，而不是风险导向。问题导向，是问题推动改革。也是就说，有了问题摆在面上，甚至变得相当严重了，然后再去改革，想办法去解决。这是事后的方式，等到问题出来了再去解决实际上已经晚了，是被迫改革，也是被动改革。现在问题越来越多，采取这种问题导向的改革方式，有一事解决一事，已经行不通了。 怎么办？那就是要转变为一种新的改革方式——风险导向。风险是一种可能性，风险意味着问题还没有完全暴露出来，在这个时候我们用风险思维，或者说用风险理性去感知可能出现的重大问题。这也就是我们通常所说的风险意识。我们感觉到未来可能要出问题的地方，包括体制、机制和管理；经济、社会和政府，并对其进行改革。改革要具有前瞻性，而不是马后炮，等到问题成堆了再去改，这样改起来很难，成本也很大。在问题还没有完全暴露出来，仅仅是有个苗头时我们就去对体制、机制进行改革。这样的改革，显然成本小，而且可以系统设计，在总揽改革全局的条件下，有步骤地推进各项改革。这是一种主动式的改革、前瞻式的改革。 当然，这也有难题，没有一个大的问题甚至危机摆在那，改革共识难以形成。也许有人要说，没有问题改什么革？从历史来看，有时候往往需要危机来推动改革，社会领域的一些改革尤其如此。例如，长期实行的收容遣送制度，是因为2003年出了“孙志刚事件”，在广州的收容站被人打死了，他的死亡直接带来了收容遣送制度的废除。再像2003年“非典”，直接暴露出我国医药卫生体制长期积累的问题，从此以后开始重视医药卫生领域的改革。这些都是等到出现严重问题，出现危机的时候才去改革。但此时已经造成了很多危害。所以，传统的以问题为导向的，甚至以危机为导向的改革方式已经不行了。 在全球化条件下，尤其是在网络相当发达的今天，进入了信息社会，面临的问题跟过去的问题已经不是一个概念，它会被放大、叠加、链接和混淆（例子：郭美美事件、假的税务总局四十七号文件）。现在的信息社会鱼龙混杂、泥沙俱下，问题很容易被扭曲放大。如果以扭曲的问题来推动改革往往也收不到好的效果，甚至得不到社会的拥护。特别是现在政府与社会之间关系发生了巨大变化的条件下，社会（老百姓）对政府的不信任感在增强。在这种情况下，政府的一些改革举措，老百姓都会表示质疑，哪怕政府的动机、出发点非常好，老百姓都要打问号，这样一来，改革很难推动，往往会导致问题一点一点累积起来。例如，针对政府提出要改善宏观调控这样过去很少被质疑的问题，网民也在提出相反的看法，认为是在用行政权力干扰市场。社会对这种宏观调控不认可。政府对宏观调控的问题没有意识到，但是老百姓意识到了。老百姓认为是在用行政权力限制市场，在寻租，是在限制老百姓自己去改善民生，认为市场就是最大的民生。这种观点未必完全正确，但是反映出一个清晰的信号，社会对政府的宏观调控不再像以前那么认同了，甚至认为政府这种宏观调控是在帮倒忙。这就需要反思，宏观调控的问题出在哪？那就不能等到问题成堆了再去改革，更不能等惹出了大麻烦才去改革。 因此，改革的方式需要调整，改革的方式也需要改革，只有这样才能终结传统的改革方式，形成一种新的改革方式，这恰恰是“十二五”需要做的，是我们未来五年需要做的。“十二五”要终结旧的改革方式，逐渐形成新的改革方式。 再次是开放方式的终结——从“数量导向”向“质量导向”的开放方式转变。 过去长期来，对外开放是数量导向，而不是质量导向。在“十二五”期间我们要从数量导向的开放方式转变为质量导向型的开放方式。长期来，我们对开放的理解较为简单，就是打开大门，把市场让出来，让外面的产品、资金也就是投资进来，再把产品卖出去，就算开放了。这种开放观，现在看起来确实存在问题，还停留在改革开放初期的水平。一方面大肆引进外资，代价不菲，各级政府都以引进外资多少作为衡量开放的政绩，另一方面，我们把大量的钱很廉价地借给发达国家使用，从整体算账，我国是一个资本净输出国家，是付出的多而赚回来的少。发展中国家借钱给发达国家使用，这从经济学上是讲不通的。从国家的角度来讲，说明我们这样的开放是没有质量的，至少是质量偏低。从国内区域来看，也有这样的表现。经常去一些欠发达的地区调研，发现欠发达地区当地的资金大量流出去了，但当地政府却在大力招商引资。一方面，本地的资金没有充分利用，闲置或流走了，另一方面，又花很大的力气、很高的代价到外地去引资，这也是一种怪现象。这种开放只是两眼看着外面，而没有看到这种开放方式对我们产生的影响是什么、结果是什么。这样的开放方式，变成了为开放而开放，为了政绩而开放。如果开放不能提升我们的能力，而仅仅把外面的资金、资本、企业、更大的跨国公司引进来，那是没有意义的，是没有质量的。在起步的时候，缺少资金，引进外资是必须的。在使用资金的能力不够的时候，引进一些企业来，也是可以理解的。但长期这样做，无论对一个国家来说，还是就一个地区而言，会陷入恶性循环：自身能力弱——借助外力发展——自身能力弱化——更加依赖外力。例如，我国一半以上的出口是外资企业完成的，技术含量高的出口产品中多数也是外资企业生产的，给国家增加了GDP，但国家的产业、产品的竞争力长期难以提高，国民财富并未与GDP同步增长，同时还付出了大量资源、环境的代价。所以，这样的开放方式需要终结了，实际上现在也已经走不下去了。“十二五”的五年必须要完成这个任务，终结这种旧的开放方式，要迎来新的、更高质量的、促进能力提升的新的开放方式。 国研网：您前面说的三个终结意味着“十二五”这个五年不同于往常的五年规划，那么，“十二五”期间具有哪些风险和挑战？ 刘尚希：上述三个终结意味着“十二五”这个五年不同于往常的五年，对于未来三十年的发展，是一个能否起好步的五年。终结旧的，同时意味着开创新的，即形成新的发展方式、形成新的改革方式、形成新的开放方式。毫无疑问，对“十二五”来说，这个任务非常重要而艰巨。“十二五”在我们国家的历史上，是一个承上启下的五年，是关键的五年。在这个五年里，若是能完成上述任务，将会迎来未来三十年的良好发展；若是没有做到，依然在旧的轨道上滑行，未来三十年的发展将可能一蹶不振。显而易见，“十二五”承受着巨大的风险，终结旧的，开创新的，这本身就充满着风险。 “十二五”面临很多挑战，从国内来看，至少有如下三个方面： 一是经济转轨没有完成。尽管一般意义上的市场经济体制框架已经初步建立，但是，体现社会主义要求的市场经济体制框架还没有真正建立起来。经济转轨并没有完成，市场还有待深化，金融也有待深化，市场经济的规范还有待完善。深化是相对抑制而言的。市场有抑制的现象，比如说民营企业的发展，存在“玻璃门”的现象，看得见进不去，根本问题是不同所有制经济之间还存在不公平竞争。金融存在同样的问题，金融的抑制更为严重，我国中小企融资困难就与这种金融抑制有密切的关系。这些方面都表明经济转轨没有完成，市场机制的功能还不强。 不仅如此，当前的市场经济体制还与社会主义市场经济体制有很大的距离，与共同富裕这个本质要求似乎在背道而驰。如果陷入两极分化，即使市场机制有了强大的资源配置功能，那也不是社会主义的。市场是配置资源的工具或手段，应当服从于社会主义的要求，否则，就不是社会主义市场经济，很可能就像吴敬琏所说的是“权贵资本主义”。 二是社会转型刚刚开始。过去三十多年的改革主要是经济改革，并没有触及到社会改革。在传统体制下形成的那一套社会体制，在以经济体制改革为主的过去三十多年并没有多大的调整，更谈不上改革。这涉及到社会与政府的关系，从改革开放以前一直到现在，政府“包办”社会的体制没有变化，除了市场，就是政府在发挥作用，作为与市场力量并存的社会力量基本上不存在。这既与中产阶层弱小有关，更与政府对社会放权不够有更紧密的联系。要建立一个“橄榄形”的社会，同时形成“政府—社会”共同治理的新格局，使政府与社会和谐、使整个社会和谐，这是一个艰巨的任务。 三是政治转型还有待启动。这与政治改革联系在一起。党的领导、人民当家作主、依法治国实现有机统一，这是政治改革的目标。在党的领导下怎么实现人民当家作主和依法治国，这是一个前所未有的改革难题，需要不断探索创新。实际上，我们在这方面的进步不能高估，有的政策并没有考虑法律，甚至是在与法律冲突的条件下红头文件就发出来了，法律的意识还不强。现在有一种现象，国家的治理包括经济的治理、社会的治理，很多时候是首先看领导讲话，靠领导批示。这说明我们国家的法治意识仍相当薄弱。那我们怎么样走一条中国特色的民主政治之路，怎么把党的领导，人民当家作主，依法治国真正的有机统一起来，这是没有现成答案的，还需要在实践中摸索着向前走，不能固步自封，也需要全社会的共同努力。这需要在“十二五”期间逐步推进。否则，其他方面的改革也难有进展。 再从国际视角来看，我国面临着中等收入陷阱、美元陷阱、全球化陷阱。我国人均GDP已过4000美元，按照国际上现有的划分标准，我国刚好跨入中等收入国家行列。经济总量排名世界第二，而人均GDP却排在全球的100位左右。跨入中等收入国家行列，应当说是一件好事，但从国际社会来看，可能会出现一种发展停滞的现象，拉美国家就出现过这种情况，由于各方面的原因，国家发展失去动力。巴西人均GDP曾经一度超过4000美元，之后有一段时间却反而倒退了，从人均4000多美元降到3000多美元。学界把这种国际现象称为“中等收入陷阱”。我们到了这个“坎”上，能不能跨过这个“中等收入陷阱”，从中等收入水平达到高等收入水平，从人均4000美元向1万美元挺进，这本身就是一个巨大的风险。 除此之外，我们还面临着“美元陷阱”，这是指对美元虚拟资产的依赖而又无力摆脱的一种状况。如随着外汇储备的不断增长，不得不购买美元虚拟资产，这些资产是国家的财富，但却掌控在别人手中。自2001年以来，美元贬值已经超过40%，随着时间推移，巨额美元资产的经济价值可能会丧失殆尽。还有“全球化陷阱”，这是指市场、金融全球化过程中我国处于全球产业链低端有可能被锁定，并被国际金融资本所控制的一种可能状态。诸如此类，这些正是在“十二五”期间遇到的，在之前我们对这些问题没感觉，因为那个时候我们没达到中等收入，谈不上“中等收入陷阱”的问题，对美元的依赖也不严重，全球化也不像现在这么深、这么广。而到今天，这些问题都叠加到了一起，同时遇到了。那么，我们能否跨过这些“陷阱”呢？关键在“十二五”。 从时间维度来看，“十二五”是我国的一个“坎”，风险非常大，也可以说是一个生死关头。在这五年，如果我们能顺利地度过，能完成预定目标，那么未来三十年的发展就能持续下去，强国富民之梦就有实现的希望。如果这个“坎”迈不过去，国家发展就会停滞，中华民族的复兴可能就此夭折。“十二五”是决定未来命运的五年，只有加快改革创新的步伐，加快终结旧的发展方式、旧的改革方式和旧的开放方式，国家发展才能突破瓶颈，走上坦途。 国研网：“十二五”对于未来的发展具有哪些重要作用？ 刘尚希：“十二五”是我国关键的五年，是承上启下的历史转折时期，这五年背负着双层任务，既要终结旧的，又要开创新的。可见，这个“十二五”不是一个平常的五年，不是一个简单的五年。 更重要的是，2012年我国要召开“十八大”，新旧领导班子从上到下进行交接，这也是个大事，刚好这件事情也发生在“十二五”期间。所以，无论从经济、政治、社会来看，“十二五”都是一个承上启下的五年，是一个转折性的五年，对中华民族的复兴是至关重要的五年。 就此而论，我国现在处在一个历史的十字路口，何去何从，下一步怎么走，没有人告诉我们，要靠自己去探索。把旧的问题解决了，新的道路找到了，那么未来三十年的发展就大有希望，中华民族的复兴就指日可待。但这不是必然的，其中会有波折，现在的经济矛盾、社会矛盾、甚至包括政治层面的矛盾都汇集到了一起，这需要大智慧去解决这些历史性的大课题。世界都认为，我们中国人很聪明，解决问题的能力很强，相信“十二五”这一历史关口一定能闯过去，我们应当有这个信心。但是，这需要付出艰苦的努力，尤其是要从实际出发，在思想上、制度上、科技上不断创新，既不能搞简单的拿来主义，照抄照搬国外的，也不能沿着过去的方式、顺着过去的惯性、循着过去的路子走下去了。 对一个国家来说，思想的创新是最重要的。没有思想的创新，很难有制度的创新；而若没有制度的创新，科技的创新几乎是不可能的，尤其是面向产业、市场的科技创新，往往以制度创新为前提。因此，鼓励思想创新，并为之提供条件环境，形成良好的社会氛围，让创新的思想引领下一个三十年的发展，是我们应对严峻风险挑战的制胜法宝。