澳大利亚如何利用风险分析机制保护国内农业

澳大利亚是世界唯一的岛大陆，四面环绕的大洋将其与外界隔离。亿万年来相对封闭的自然环境，造就了澳大利亚大陆独特并自成体系的生态系统，保存了许多独特、珍稀的物种和适宜它们生存繁衍的环境。据统计，澳现有超过100万种动植物品种，其中80%的物种为澳洲大陆所独有。但自然阻隔也造就了澳生态系统的脆弱性，各种动、植物和环境很容易受到外界病虫害和疫病的灾难性侵袭。澳大利亚政府对保护生态环境非常重视，实施了世界上最为保守和严格的动植物卫生检疫制度。
另一方面，随着近年来多边贸易自由化的不断推进，关税壁垒和数量限制作为一种贸易保护手段在国际贸易舞台上日渐淡出，动植物卫生检疫措施由于其隐蔽性、一定程度的合理性，取代了传统保护手段成为各国政府保护本国农业生产的强有力武器。澳大利亚也不例外。澳大利亚的动植物卫生检疫制度对外界物种的准入限制近乎苛刻，在保护生物安全的同时，亦有效地限制了国外动、植物产品进入，最大限度地保护了本国农业生产。而进口风险分析机制（IRA）就是澳政府用以限制国外产品进入的最主要工具。

一、进口风险分析管理机构
澳进口风险分析原由隶属于澳农林渔业部的生物安全局（Biosecurity Australia，简称BA）负责。该局始建于2000年10月，下设动物安全、植物安全以及生物安全发展和评估三个部门。职责包括：
1、 通过进口风险分析决定是否允许一项国外产品进口，并制订允许进口产品的生物风险管理措施，审议现有动植物及其产品进口风险管理措施；
2、 协同澳检疫检验局执行生物安全措施；
3、 就打开和改善澳动植物及其产品在其它市场的准入途径与对方国家相关机构进行技术性谈判；
4、 参与国际组织生物安全标准制订活动；
5、 与其它联邦、州和领地的机构合作确保检疫政策的连续一致。
为确保农产品准入决策的“科学基础”，使其免受行政或政治因素干扰，2004年12月，澳改革了其政府组织框架，建立了政策决策、运作分立的农产品准入机制，独立设置生物安全局，并成立一杰出科学家小组独立审议风险分析报告。

二、制度基础
风险分析机制作为澳现行最重要的检疫制度，是建立在SPS协定第五条《风险分析和适当的卫生与植物卫生保护水平的确定》基础之上的。这种机制利用行政手段进行风险分析，确定与进口动植物及其制品有关的病虫害和疾病并评估其风险水平。如风险水平不可接受，则制订风险管理措施以将风险降至可接受程度。
从澳风险分析的总体程序来看，是符合SPS协定规定的。SPS协定第五条允许世贸组织成员在可获得的科学依据的基础上按有关情况对进口动植物风险进行评估，考虑经济因素，最小化对贸易的负面影响，确定适当的保护水平。协定中关于“可获得的科学依据”、“有关情况”、“适当的保护水平（ALOP）”、“措施在不同情况下的合理差异”等的模糊规定，在授予各成员实施SPS措施灵活性的同时，不可避免地成为成员实施贸易保护措施的武器和“合理依据”。澳大利亚也不例外。
澳进口风险分析机制之所以能对本国产业予以有效保护，诸多贸易伙伴虽加指责但却无能为力，关键有四：一是灵活的机制，二是透明、民主、复杂的分析程序，三是充分利用了SPS协定中的模糊概念，四是公众、行业、政府、国会间的制衡机制。

三、澳进口风险分析的有关做法
（一） 灵活的机制
1、 起方式灵活
澳生物安全局可以下情况发生时，为制订新的生物安全政策或审议现行政策发起进口风险分析程序：
（1） 收到有关动植物及其制品、微生物或是有生物风险商品的进口建议；
（2） 风险形势发生变化，或生物安全局/检疫检验局收到新的风险信息；
（3） 澳检疫检验局收到进口许可申请。
以上建议和申请可由澳国内外政府或政府机构、个人、公司、组织提出。
生物安全局视以下因素决定是否进行风险分析：
（1） 现行生物安全措施中缺乏与有关货物和病虫害、疾病相关的措施。
（2） 由于病虫害或疾病（或是它们的入境、定居、传播的可能性或结果）与以前风险分析有重大区别，必须改变现行政策。
但如与进口建议或申请相关的生物安全风险，与现行政策已解决的风险明显相似，可不必进行风险分析。
由于有上述针对情势变化的灵活规定，生物安全局可就进口生物安全措施执行中的不确定性重新进行风险分析，并在此基础上制订新的措施以始终保持“适当”的保护水平，从而将各种风险情况均纳入掌控之中。如2000年7月澳生物安全局完成对美国葡萄的进口风险分析程序之际，美国加州突然暴发PD（Pierce Disease）葡萄疫病。生物安全局当即重启风险分析程序，并最终强化了风险管理措施。
2、 分析方法多样
生物安全局可视风险的复杂性和技术性高低决定采取常规或非常规的方法进行分析。一般情况下，生物安全局采取内部常规分析；如情况复杂、潜在风险大，则由生物安全局和其它组织专家组成的专家组进行非常规风险分析，从而使风险分析的过程和结果更为可靠。
3、 分析范围可选择
通常生物安全局与提议者一起确定分析的目标范围，也就是风险物和风险来源，以确定何种病虫害或疾病将被纳入分析清单。但出于效率或为解决相关建议考虑，生物安全局可改变分析范围，纳入或排除其它商品或商品来源。这种可选择性在提高风险分析效率的同时，也给了生物安全局一定的自由裁量权。
4、 信息渠道广泛
在分析过程中，只要生物安全局认为必要，就可向技术工作组、顾问、业内独立审查人、风险方或其它第三方寻求科学依据或其它相关信息。如信息对分析有重大影响，分析报告须予修订重新征求风险方意见。
（二） 程序性要求复杂
澳设计了一套严格、复杂的进口风险分析程序（附图），包括发起、方案设计、确定范围和方法、建立专家组、明确技术议题、提出和修订分析报告草案、发布最终报告等步骤。每一环节都有很细的要求，成为澳国内农业有力的保护伞。
附图：澳大利亚进口风险分析流程
首先，程序的复杂性与执行中的高公众参与率结合，构成了澳政府、民间对本国产业的双重保护。这套程序要求生物安全局在风险分析中，将工作计划、分析议题、工作进展、风险方意见及解决方案通过媒体、网站、邮件等途径予以公布。必要时，生物安全局还将召开听证会收集关于技术信息等方面的意见。风险方可及时了解分析最新进展并可随时提出意见。由于风险方多为国内企业和行业组织构成，本能上对开放市场持保守或反对态度，其所提的特别是关于专家组组成、分析范围和方法、技术议题和分析、报告草案等方面的意见对生物安全局起着重要的参谋作用，在对决策形成很大压力的同时也成为澳政府的对外谈判筹码。实际操作时，生物安全局往往用足了制度性的程序技巧，通过透明化分析工作进展，充分聆听风险方意见。在鲑鱼进口风险分析案中，专家组在公告和磋商风险分析草案报告后，根据风险方的意见，在最终报告中做出了禁止进口这一与草案报告大相径庭的政策建议。虽然其后世贸组织裁决澳鲑鱼进口禁令违反SPS协定规定，但澳国内鲑鱼产业已赢得了较长的调整时间。
其二，复杂性与高公众参与率结合有效地拖长了行政程序，有利于国内产业调整结构和发展战略以应对进口竞争需要。由于整个分析程序中需不断征求风险方和其它有关部门或组织的意见并做出回应，生物安全局必要时还要寻求额外信息，风险分析步骤时常会反复，而且这种磋商和回应的时间时常会超出预定期限，人为地拉长了整个分析进程。在猪肉进口风险分析案中，从起1998年5月生物安全局就分析方法征求公众意见开始，中间几经咨询、上诉，到2004年5月确认在一定检疫条件下准入，共历时6年整。在确定待分析技术议题环节中，生物安全局决定针对猪生殖和呼吸综合症（PPRS）和断奶后多系统消耗综合症（PMWS）成立两个技术工作组以协助专家组工作，仅组成工作组和确定议题就占用了两年时间。
（三）充分利用SPS协定中的模糊概念
澳风险分析制度充分利用了SPS协定中的各种模糊概念。最关键的就是对于“适当保护水平”的定义和在分析过程中的把握。
1、关于“适当保护水平”
SPS协定规定：“适当的卫生与植物卫生保护水平”指制定措施的成员所认为适当的保护水平，该水平须与该国情况相适应。
澳政府认为，澳大利亚具有独特的自然环境，许多疫病未曾在澳发现，而农产品生产和出口是其非常重要的经济支柱，对澳而言，适当的SPS措施应能提供高水平的保护以将风险降至很低水平。因此，澳生物安全局在确定风险水平和风险管理措施时立场比较保守。虽然澳政府认为低风险并不意味着零风险，但分析的结果很可能是产品禁入或风险管理措施过严。由于澳采用定性的方法来确定其适当保护水平，因此适当保护水平的建立以及相关问题的解决带有很大程度的主观色彩。
这种相对保守的“适当保护水平”和其掌握尺度，充分体现在风险分析的各个方面:
（1）病虫害和疾病分类。出于“高保护水平”和“低风险水平”的考虑，作为分析基础的技术议题报告中，病虫害和疾病是按保守原则分类的，只要对其生物安全风险存有疑虑，专家组即将其纳入分析范围。例如在猪肉进口风险分析案中，专家组将26种疫病及其宿体列入分析清单，并就其中影响最大的PPRS病毒的传播方式单独出具分析报告。
（2）分析内容。生物安全局对病毒传播途径、疾病暴发可能性以及暴发情景和结果、可能受影响的动物的分析都异常详细和具体。同在猪肉风险分析案中，专家组确定了疾病可由食品服务机构和家庭的垃圾传播，认为有四种动物将面临生猪肉残余所携病毒感染风险，包括野生猪、后院猪、小型商业企业所养猪，以及其它食用猪肉的易感动物如狗、猫和啮齿动物。尽管大型商业猪场和马、牛等动物不直接面临传播风险，专家组仍分析了其感染疾病的后果。对于可能导致人类健康风险的四种疾病，由澳新食品标准局进行了单独的风险分析。
（3）风险类别。专家组区别未限制和限制两种情况进行分析。未限制性风险指在针对性风险管理措施缺位或是仅采用国际基准风险管理战略的情况下所面临的风险。实施风险管理措施后的风险为限制性风险。在猪肉案中，专家组将未限制风险定义为按相关澳国内标准生产情况下可能存在的风险，经分析认为有10种疾病宿体带来的进口猪肉未限制风险过高，需要采取对应的风险管理措施。
（4）措施制定。明确风险后，专家组通常针对每个来源地的不同情况、以及不同食品加工方式，确定严格和过细的风险管理措施。猪肉案中风险管理措施的细致之处，连在每项病毒风险下，不同猪肉火腿种类所需的处理时间都分别做了具体规定。其它每批进口猪肉风险管理措施包括：进口许可、满足有关检疫要求的证明、到港后由澳检疫检验局出具的“检疫准入”书、由官方兽医按国际兽疫组织格式出具的兽医学证明和注明各项检疫信息的健康证明、满足“澳供人类消费的肉类卫生生产和运输标准”和“澳新食品标准规则”、入境后控制和加工要求等等。
值得注意的是，澳的进口风险分析过程并不仅仅针对是否放松市场准入限制，如分析中发现情况有变，生物安全局同样可以收紧现有风险管理措施。猪肉案前，加拿大和丹麦的非罐装脱骨生猪肉在到岸制熟后已准入澳大利亚。在风险分析后，生物安全局虽然仍然同意加拿大和丹麦进口猪肉到岸加工，但如进口冻猪肉运出入境港口都市地区，则须适用特殊安全措施。
2、其它概念
其它经常使用的模糊概念还有“科学依据”、“额外信息”和“合理期限”等等。
在猪肉案中，为了支持其风险管理措施的“合理性”，澳风险分析过程充分利用了各种科学信息。每种可能存在的病毒都被列入清单，从病毒宿体、流行病学、症状、发病机理、病理学、免疫学、病毒传播等方面进行详尽的单独分析，评估源猪群及其中屠宰年龄个体猪受感染的可能性、出口猪肉存在病毒的可能性、按“澳供人类消费的肉类卫生生产和运输标准”规定的程序和控制措施无法检测出致病宿体的可能性、病毒通过各种检疫手段仍不能被消除的可能性。在以上基础上，专家组才分析各种动物群受感染的可能性、每种动物群不同疾病暴发情景发生的可能性及其后果，并做出总体评估和风险水平估计。
专家组经常会感到“科学依据”不足而在“合理期限”内向风险方、第三方或要求方寻找“额外信息”。由对方答复不及时，分析过程将被延长。
（四）制衡机制
除风险分析过程中关于磋商和上诉的规定外，如认为风险分析过程不合法或其结果不符合澳利益，风险方也可向联邦法院提起行政诉讼或向澳参议院提交议案，审议否决生物安全局的评估结果，以防止澳政府为追求贸易利益而忽视“科学依据”的决策。这种机制使澳产业界拥有参与政府决策的发言权，并保有巨大的影响力，最大限度地保护产业利益。
如猪肉分析最终报告发布后，澳猪肉行业组织?澳猪肉有限公司即向参议院提交了议案，参议院经审议后建议生物安全局撤销允许猪肉进口决定。在香蕉案中，生物安全局于2002年7月发布风险分析草案报告并建议允许进口菲律宾香蕉后，香蕉农提出强烈反对意见，认为报告中存在数据错误，导致生物安全局不得不数次修改草案报告，目前仍在就该报告征求意见。由于业界对生物安全局单纯追求贸易利益而未在“科学依据”基础上进行决策反响强烈，2004年12月，澳农林渔业部不得不做出改革决定，将生物安全局从农林渔业部独立出来，并成立一个独立的知名科学家团体，专门负责在风险分析草案报告公布前对其进行审议。

三、几点建议
（一） 建立我国的进口风险分析机制
世贸组织SPS协定明确规定了动植物检疫措施必须建立在风险分析的基础之上。而目前我国尚未有专门的权威机构对动植物进口风险进行科学分析，有关检疫措施缺乏世贸组织所要求的制度和程序支持，在对外谈判市场准入和农产品贸易纠纷的处理中处于不利地位。建立风险分析机制，一则可以科学合理地谈判市场准入问题，充分把握动植物进口风险，制订科学合理的风险管理措施，保证国内动植物和人类健康；二来可以评估国内农产品生产的风险状况，为相关标准制定提供依据；三是可以利用风险分析保护国内有重大利益的农产品生产，保证国内农产品生产和销售市场的有序竞争，为弱势农产品争取更多的产业调整时间；四是可以为处理农产品贸易纠纷提供有力的科学依据。
为了保证风险分析的公正性和科学性，风险分析机构应当独立于贸易或产业主管部门，以免受各自利益影响。
（二） 世贸组织规定应是我国进口风险分析机制的基础
风险分析首先应为市场准入决策提供科学依据，推动贸易纠纷解决，而不是贸易保护和制造争端。因此，风险分析的制度设计必须基于世贸组织SPS和TBT协定，并兼顾有关国际组织标准。澳风险分析机制的设计思想是与世贸组织规定一致的，因此澳在世贸组织鲑鱼争端案中的败诉带来的仅是具体风险管理措施的修订，并未导致澳检疫体制危机。
（三） 确定我国的“适当保护水平”
实现“适当保护水平”是风险分析的标准和制定风险管理措施的出发点。为保证不同分析个案的尺度掌握一致，建立清晰、透明的风险管理目标，在风险分析机制建立时，首先应根据我国动植物及其产品的卫生健康状况，确定我国的“适当保护水平”。但切须注意的是，实施动植物检疫措施的目的不在于实现零风险，而在于降低风险至可接受水平，同时须将贸易限制作用减少到最小程度。如无科学依据，完全禁入的“零风险”做法很容易引起贸易纠纷。
（四） 确保透明度
风险分析是十分复杂的技术工作。为保证风险分析全面、完整、详尽，并充分考虑国内产业利益，根据世贸组织SPS协定关于透明度的要求，风险分析过程中应及时向风险方公布有关进展，就关键问题广泛征求风险方和有关组织的意见，确保最终风险分析结果符合国家利益。
（五） 保持灵活性
在设计风险分析机制时，应充分吸取澳制度经验，在保证制度权威性的同时，不损灵活性。特别是应建立风险情势变迁后的应对机制，以及保证可根据具体情况选择分析方法的灵活性安排。
（六） 扎根科学性
风险分析应建立在科学性的基础之上。分析过程中应充分利用科学理论和工具，全面分析各种可能存在风险，并评估相关风险发生的概率，以此作为制定风险管理措施的科学依据。


驻悉尼总领馆经商室
二○○四年十一月