联合国工发组织“权力下放”改革阶段性总结

一、背景
联合国工发组织1997年通过的《综合方案》中要求通过改革重新分配人力和财政资源进行有效的权力下放改革，以进一步合理配置资源，提高技术合作的数量和质量。在第24届理事会和第17届方案预算委员会上，成员国要求总干事加强驻地代表的工作，以进一步提高技术合作活动的有效性。根据成员国的要求，总干事采取了一系列改进措施，如：新增了一些国家级代表处、提升国家级代表处为区域代表处、赋予一些区域中心以更多的职能等，取得一定成效。2003年12月召开的工发第十届大会通过了要求总干事继续推进权力下放改革，并向理事会报告的决议，使这一改革进程进入前期磋商和准备的实质性阶段。

二、现有驻地代表处情况
工发组织现有9个区域办事处（REGIONAL OFFICEs）、20个国别办事处（COUNTRY OFFICEs）、6个协调员（FOCAL POINTs）。2002—2003年驻地办事处的费用为2700万欧元，2004—2005两年期预算增加到3380万欧元。应成员国的要求，工发秘书处对现有驻地代表进行了评估，并于2004年3月发布了评估报告。报告认为：目前的驻地代表应加强与总部的协调、进一步合理配置资源、分清各机构职能、建立有效途径传播成功技术和经验、加强与联合国系统其它机构间的合作；提高本组织在优势领域的竞争力。另外，联合国系统的改革趋势是各机构间加强合作，共同为实现千年发展目标而努力。目前的驻地代表结构已不适应当前形势的发展需要，应进行改革。

2004年2月工发高层管理会议讨论形成了4个方案：①设立13个区域中心，每个中心覆盖2-3个国家；②设立23个国别办事处；③在UNDP办事处中设立100个UNIDO DESKS；④设立9个区域中心和70个UNIDO DESKS，覆盖80个国家。

[在最初的讨论中，秘书处和部分成员国倾向第4个方案。但随着讨论的深入进行，逐步形成了现有的方案，即：在联合国开发署80个国家的驻地代表处中设工发代表（UNIDO DESKS）。]

三、非正式协商小组的成立和工作
为推进权力下放改革进程，加强与成员国的对话，总干事成立了权力下放非正式协商小组，并邀请中国和德国大使担任两主席。协商小组成立后，召开了三次会议，为推动改革进程起到积极的作用。

1、第一次小组会议
3月31日，非正式协商小组举行第一次会议。总干事在讲话中强调了提高本组织业务活动效率和效能的重要性。权力下放是手段之一，虽然目前不是最迫切的，但从中长期考虑，应未雨绸缪，有必要增加联合国系统内部各组织间的合作。他在会上表示权力下放在不下放总部人员和不增加预算的前提条件下进行。同时，他请成员国考虑在驻地代表领域与UNDP加强合作。

成员国总体来说欢迎工发的新举措，认为与其它机构间的合作对有效利用资源是有益的，也符合联合国系统的改革方向。但对与UNDP合作能否保持UNIDO的独立性表示疑问，一些成员国还担忧新举措会影响技术合作活动。

2、第二次小组会议
4月27日的第二次小组会议上，秘书处简要介绍了与UNDP初步的会谈情况。两组织总干事对合作的提议和概念表示支持，但实质性的问题尚需双方协商决定。第一次会议之后，成员国对权力下放做了更深入的研究和探讨，与秘书处的对话更多的集中在许多细节问题上。如：与UNDP合作后，如何对项目和人员进行管理？在不增加预算的情况下，费用如何分摊？权力下放是一个渐进的过程，应该在目前没有驻地代表的国家和地区先进行试点，对试点结果进行评估后，再决定是否全面展开。

总干事对成员国的关注表示理解，由于当时和UNDP的协商正在进行中，合作的细节还在商谈中，因此没有做更多的解释。不过，双方都确保了工发在与UNDP的合作中的独立性，以及正在实施的项目不受影响。UNDP将承担15个工发代表（UNIDO DESKS）的支助费用。双方共享可利用的资源，优势互补。

3、第三次小组会议
5月17日，协商小组召开了最后一次小组会议。会议通过了“权力下放非正式协商小组成果和建议草案”。该草案主要包括以下内容：①权力下放背景介绍；②三次小组会议的召开情况；③对秘书处的建议—这是该草案的核心，简要说明了提高技术合作活动和加强与联合国系统其它机构在国家一级合作的必要性，并希望总干事与包括UNDP在内的其它联合国组织加强合作与协调，以更有效的执行在其优先领域的技术合作；同时也建议工发的驻地代表需谨慎、逐渐地发展。

“建议草案”提交到第28届工发理事会并获通过。

四、其它会议
三次小组会议之后，工发秘书处于6月10日和7月26日相继组织召开了第四次和第五次会议。这两次会议仍由中国和德国大使主持。6月10日会议上，工发请UNDP署长介绍了UNDP方面的立场和与UNIDO会谈的情况。由于当时一切都在商谈中，针对成员国提出的许多细节问题都无法得到确切的答复。不过，UNDP署长阐明了愿与工发合作并提供财政支持的态度。

7月26日，非正式协商小组召开第五次会议。总干事就合作方式和试点阶段做了说明。工发将在与UNDP合作的头两年内设立15个工发代表（UNIDO DESKS），其中10个是新设立；考虑到资金问题，其余5个将由现在的国别代表处转为工发代表。他强调15个工发代表中，有7-8个将设在非洲撒哈拉以南国家。一些非洲国家对该方案表示关注，认为与最初的方案（15个工发代表全部是新设立，现有国别代表处保持不变）相抵，希望工发考虑非洲国家的利益。

五、与UNDP的合作
本次权力下放改革的关键和焦点就是与UNDP的合作。联合国的改革进程希望各组织加强在国家一级的广泛合作，针对工发组织驻地代表开展活动的特点，总干事开启了再次与UNDP合作的大门。他相信本次合作将会出现“三赢”的局面（UNDP、UNIDO和发展中国家）。2004年2月两组织高层管理人员在纽约会晤，就建立紧密伙伴关系和国家一级的合作、工发执行的UNDP的项目等问题达成谅解（MOU）。2004年3月，工发总干事致函UNDP署长，阐明合作是以“双赢”为基础、保证工发在优势领域的地位以及工发代表（UNIDO DESKS）的费用分担等问题。6月10日，开发署署长在工发秘书处组织召开的特别会议上就与工发联盟进行权力下放改革发表讲话，支持工发总干事的改革举措，并答应提供用于试点项目两年的支助费。
6月30日，工发秘书处向成员国发布了同UNDP的合作协定草案概要（DRAFT COOERATION AGREEMENT WITH UNDP）。合作协定旨在为联合国系统注如入一种新的外地代表模式，使工发组织的外地代表扩大到80个国家，这将分阶段来实现：首先在工发未设办事处国家的UNDP国别办事处中设立工发代表（UNIDO DESKS）；其次将部分工发国别办事处转为工发代表（UNIDO DESKS）；最后设立工发区域技术中心并在可行的情况下设立工发/开发署联合区域技术中心。双方将建立15个工发代表进行试点，并在12个月后对试点结果进行评估。协定还对两年试点内的项目收费、服务的费用分摊、合作范围、方式、私营部门联合发展方案、人员和项目管理等方面做了规定。

在9月初举行的方案预算委员会上，成员国讨论通过了同意总干事与开发署签署合作协议的决议。9月23日，两组织在纽约正式签署合作协议。

六、准备实施
虽然双方签署合作协议迈出了实质性的一步，但在实施过程中仍面临许多具体而复杂的问题。因此成员国要求工发秘书处准备一份执行计划（IMPLEMENTATION PLAN）提交将于11月上旬举行的第29届工发理事会讨论。由于将有7—8个试点设在非洲国家，因此非洲组对此给予了更多的关切。他们要求试点在工发尚未设立驻地代表的国家进行，保留现有驻地代表的地位，并对选择15个试点国家的标准以及试点结束后是否关闭、降级或保留等事项做出具体的规定。(WY)