美国201钢铁保障措施实施一年回顾及启示

2002年3月5日美国总统布什宣布对被认定损害美国钢铁业的14种钢材加征进口关税后，在美国国内及国际社会立即引起了强烈的反应。在美国国内，各利益方纷纷在不同场合以不同形式阐明各自立场，或主张支持布什总统采取保障措施挽救美国钢铁工业，或主张立即撤销保障措施以避免损害美国的整体经济利益，平息各国对美国保护主义的愤怒情绪等；在国际社会，受到保障措施限制的有关国家，如欧盟、日本、中国等，采取了相应的报复或变相报复措施；世界贸易组织专家小组也于2003年初步裁定美国单方面采取保护主义措施违反了世界贸易组织的有关规则，责令其立即停止。根据美国的法律，布什政府将于2003年9月对这一政策进行中期评估，以决定今后的政策走向。布什政府对201保障措施的取舍仍将取决于今后政治和经济利益的需要。

一、201保障措施实施后美国国内各利益方的反应

对201钢铁保障措施大声叫好的业界主要代表是美国钢铁学会 ( American Iron and Steel Institute, AISI )。该会目前在北美地区有31个钢铁生产厂商会员及144个相关厂商会员，钢材生产能力占北美地区的60%，美国的三分之二。

批评的声音主要来自钢材进口商和下游行业，包括美国国际钢铁学会 ( American Institue for International Steel, AIIS ) （会员主要是北美地区的钢材进出口商及相关企业）、美国机动车和设备制造商联合会 ( Motor and Equipment Manufacturers Association )、全美制造商联合会 ( National Association of Manufacturers, NAM )和美国消费品工业贸易行动联盟 ( Consuming Industries Trade Action Coaliton, CITAC )等 。

美国国际经济学会 ( Institute for International Economics ) 资深研究员霍夫拜尔等发表于2003年1月份的《国际经济政策评论》上的报告《钢铁政策：好的一面，坏的一面，丑陋的一面》 （以下简称“霍古报告”）代表着美国国内一种独立客观的声音，该报告没有站在任何利害方的立场，而是对布什政府的钢铁政策对美国钢铁工业 ( steel industry )、下游钢铁消费品制造业 ( steel-consuming industries ) 以及国际社会的影响进行了全面的评估；由前美国国际贸易委员会经济学主任、马里兰大学经济学院教授默里奇博士撰写的《201条款实施一年后的评价》 （以下简称“默里奇报告”）对布什政府的钢铁政策表达了赞赏的态度；鹿特丹管理学院和阿德莱得大学经济学教授佛兰克伊斯博士等撰写的《美国钢铁进口关税意想不到的后果：2002年影响的数量分析》的报告（以下简称“佛褒报告”）则持批评态度。

布什政府当然也会顾及各方面的反应。迫于国际国内的压力，在采取201保障措施后，USITC立即豁免了部分进口钢材品种；一年后的2003年3月5日，USITC根据美国法律发起了一项“中期评估调查” ( a mid-term review investigation ) ，了解美国钢铁行业自201保障措施实施以来的进展情况；同日USITC应众议院方法和措施委员会 ( the U.S. House of Representatives’ Committee on Ways and Means ) 的要求，发起了一项名为“钢铁消费工业：与钢铁保障措施相关的竞争条件” ( Steel-Consuming Industries: Competitive Conditions with Respect to Steel Safeguard Measures ) 的调查。USITC将根据两项调查的结果在2003年9月20日前完成一份报告提交给布什总统和议会。

美国议会最近也就这一问题举行了听证会。美国贸易代表佐立克在会上表示，从美国政府所采取的措施经一年的实施过程看，举措是适当的，取得的效果是明显的；因此，这项措施将按原来的计划执行到2005年3月份。

在今后的6个月期间，美国的钢铁生产企业和下游钢材消费品生产企业为了影响评估会议能作出有利于自己的结论和决定，还将分别在院外作各种舆论工作，收集对本行业有利的数字证据，通过各种渠道对外发布，并直接送交政府有关部门，争取国内外媒体和业界的同情和支持。

二、201保障措施实施前后美国钢铁工业表现对照

钢材价格

根据霍古报告的结论，由于201保障措施而直接导致美国国内钢材价格上涨的幅度不会超过21%，且基于这一结论，在2002年第一季度和第三季度之间，美国国内所有钢铁产品由于201保障关税而导致的平均价格上涨幅度，在1.3%到5.1%之间，而最接近实际情况的涨幅是3.3%。

默里奇报告则描绘了美国钢材市场价格起伏的生动画面。2002年3月初，许多品种的钢材价格处于20年来的最低点；随着保障措施的实施，进口产品数量下降，价格开始上升，至7、8月份达到峰值；而6月之后，由于大量进口产品被豁免以及进口商开始从其它国家采购，进口开始急剧爬升，同时美国国内供给开始恢复和增长，当消费者信心下降、需求不振时，价格再次下滑。2002年长线产品 ( long products ) 价格变动不显著。

实际上，美国钢铁业界几乎一致认为，保障关税只不过把钢材价格从历史低位稍稍拉抬了一点。赞同人士认为这一点点涨价给了业界喘息的机会，而反对派则认为保障关税伤害了钢铁消费者，但相应带给钢铁生产者的利益却显然不足以解决其麻烦。

进口钢材数量

根据佐立克2003年3月份在议会听证会上的发言，2002年全部钢铁产品进口比2001年实际高出8.4%，达到了2962万吨。他对进口增长的原因解释说，一些进口商和用户抢先在实行限制措施前大量进口了一批钢材；美国国内汽车制造业和住宅建筑业对钢材的需求急速增长，钢材消费量扩大；豁免了部分产品，这部分产品的进口量有较大增长。

从品种看，进口有升有降，例如热轧板和镀板(coated sheet)的进口数量分别增加了56%和34%，而冷轧板的进口则减少了40%。

从国别看，2002年自日本的进口数量比上一年减少了15.9%，特别是自日本进口的汽车制造用冷轧薄型钢板的数量比上一年下降了67.6%，热轧薄板下降了35.6%。另外，根据佐立克的说法，欧盟的钢材产品在美国市场上是美国厂家的主要竞争对手，保障关税实施后也被挤出了美国的钢材市场。

贸易转移效应

美国限制钢材进口的措施，使得原来向美国出口的钢材流向其他国家。以中国为例，据美国商务部统计，仅2002年1至5月，日本向美国出口的冷轧薄钢板下降了61.24%，但同时日本向中国出口的钢材上升了39.8%，俄罗斯向中国出口的钢材上升了45.16%，欧盟对中国出口的钢材上升了44.13%。中国进口钢材数量的上升不完全是由于美国保障关税的实施造成的，但保障关税所造成的贸易转移效应肯定是其中一个重要的原因。

产品排除（豁免）

布什政府对727种钢材计350万短吨、约占此次201保障措施总吨数25%的产品予以排除。按照霍古报告的计算，按价值计46%的产品被排除，或加征微不足道的关税；一些国外的钢材出口商由于有产品排除，实际上从201救济措施体系中获得了利益，多收的30%成了利润落入他们的口袋，或称“配额租金”。配额租金其实就是美国政府取悦欧盟和日本等国家钢铁厂商的慷慨馈赠，其政府同意暂缓贸易报复，等待世界贸易组织的裁决。布什政府此举避免了立即引发一场贸易战。

布什政府2003年3月24日宣布再豁免295项外国钢材，豁免的外国钢铁产品总数达到1022项。按照原定计划，还宣布将最高关税从30%下调到24%，最低关税由8%下调到7%。

美国国内钢材生产能力

根据美国钢铁学会AISI的统计，美国钢铁行业季度生产能力从2001年第二季度的3180万吨降至2002年第二季度的2760万吨，下降了13.2%；到2002年第四季度，季度生产能力回升至2940万吨。尽管这一回升比第二季度上升了6.5%，但仍比2001年中期低7.5%。2002年全年钢产量为10170万吨，比2001年增加2.4%；钢产量在2002年8月至10月达到峰值。

在削减过剩生产能力的问题上，美国钢铁业一直面临着两难选择：为了使钢铁行业整体获利，价格必须很高；但高价又会诱使钢厂提高生产能力和产出，从而使价格下滑。始于1988年和1995年的两次涨价都伴随着生产能力的增加。2003年很可能会出现同样情况。

美国大型联合钢铁企业的业绩

2002年一至三季度，道琼斯钢铁价格指数减少了27.7%，比同期道琼斯平均工业指数下滑的24.2%要多，也预示着未来几个季度钢铁行业的收入情况。全行业2002年前三季度合计税后亏损8亿美元；虽然有201保障措施和反倾销的保护，虽然钢材生产能力重新提高，但是2002年全行业仍将出现税后亏损。霍古报告认为，钢铁保护政策更多地帮助了强势企业（迷你型钢厂，或称小钢厂），而不是弱势企业（大型联合钢厂）。

行业改造

为了显得一碗水端平，布什政府要求钢铁业界在2002年9月5日之前向USTR提交一份行业重建的计划。霍古报告评价钢铁公司提交的报告重复着钢铁行业需要保护的陈旧理由，“好像不值得一读”，报告认为美国钢铁业界应将重点放在永久消减生产能力的措施上。

而默里奇报告则高度赞赏了保障措施对美国钢铁工业恢复和重建的重要作用。报告认为，2002年美国钢铁业经历了“全面的重建和恢复”，削减了约400万吨年生产能力；201救济使得大厂商通过资产收购可以以较小的成本大量增加生产能力；并且由于2002年主要的收购交易都是资产收购，收购方不会被任何现有的工会合同所约束，劳动力成本的上升微乎其微，也使厂商有机会降低管理成本；报告还援引钢铁业界的主要权威人士，卡耐基梅隆大学的R. J. Fruehan教授的观点，预测在今后三年内，整个平轧钢行业至少需要再投资70至80亿美元才能保持竞争能力，这还不包括由于兼并已经花掉的数十亿美元；这些投资只能来源于钢铁业的利润，因此报告认为，为了使价格维持在可以获利的水平，美国市场需要继续得到保护，现行的201救济措施继续实行到2005年十分必要。

美国钢铁消费者

201救济最引起争议的一点是其对美国钢铁消费者的影响。顾虑之一是钢铁产品价格的上涨将导致如汽车、机器设备等产品价格的上涨，并使美国的钢铁消费厂商失去与其国外对手的竞争力。默里奇报告认为上述情况并不明显，美国钢铁消费者几乎没有什么损失；钢材作为原料在产品成本中只占极小的部分，不会给其成本及利润带来显著的影响。

制造业竞争力

默里奇报告认为，即使高企的钢材价格对美国钢铁消费品制造商影响有限，但如果钢材成本的增加比其国际竞争者多，竞争力一样会丧失；但实际情况恰恰相反，2002年国际市场钢材价格的上涨比美国要大得多，许多钢材产品的价格比美国市场高，因此并没有损害其竞争力。

就业

201救济措施对就业的影响受到了极大的关注。默里奇报告指出，从2002年3月到2002年12月，钢铁消费业就业率增长了5.26%，而2001年同期却下降了28.12%；总体来看，钢铁消费业和全部制造业的就业率在过去几十年间一直在下滑，这是因为这些行业的劳动生产率增长得要比整体经济扩张的速度快，并且更多的劳动密集型行业转移到了国外。

而佛褒报告则根据统计数据利用数学模型来计算201保障措施对美国就业的直接影响，得出了截然相反的结论。报告指出，根据美国小企业管理局（SBA）的统计，在美国钢铁消费工业部门全部19万3000家生产厂商中，98%的厂商雇佣了不到500名的雇员，即中小厂商；大多数这样的厂商没有实力与客户讨价还价，承受着沉重的成本负担，结果由于高价钢材丢失了生意，不得不解雇人员。报告援引公开的统计数字，指出仅2002年一年，在金属、机器设备、交通工具和零部件制造领域就减少了22万4400个工作岗位；如果以2001年12月的钢材价格做“基数”，那么由于钢材成本增加直接导致了截至2002年12月约20万个工作岗位的损失，其中5万个在金属制造、机器设备、交通工具和零部件行业；钢铁消费品制造业由于钢材成本增加而减少的工作岗位（20万个）比2002年12月钢铁制造业全部雇员人数（18万7500人）还要多；美国各州都出现了工作岗位减少的情况，最多的有加利福尼亚州（19392个）、德克萨斯州（15826个）、俄亥俄州（10553个）等，有16个州在2002年至少损失了4500个下游工作岗位。

霍古报告也认为，虽然201救济措施可能会挽救一些工作岗位，减少了失业人数，但其实美国钢铁行业只是一厢情愿地认为保护主义对他们有最大的益处，实际情况根本不是由于进口钢材减少了业内的就业机会，而是钢铁行业自身存在的诸多问题所致。

三、布什政府实施201保障措施的动机

根据布什总统2002年3月5日的声明，对美国钢铁行业实施201条款临时保障措施的目的主要是为了给美国钢铁行业“一个积极调整以应对进口竞争”的机会，因为“50多年来外国政府对全球钢材市场的干预导致了破产、严重的混乱和失业”。这一动机在支持者看来非常正当，实施一年后效果也非常显著。例如默里奇报告就认为，总统的计划为行业内重组创造了一个环境，投资者正花费数十亿美元用于恢复元气、重新组织营运，以及关闭无效的生产能力，使整个行业降低资本、劳动力及管理成本，最终使得全行业盈利。

但事实上，如果布什政府频繁采取与多边贸易规则不符的贸易保护措施，则有可能被认为在向出口国和地区的钢铁生产商转移本国钢铁行业重组的成本，这无疑会被视为是一种旨在向外国出口生产商转嫁损失的不公平行为。

霍古报告也一针见血地指出，布什政府的救济措施不是由解决问题的经济动机驱使，而是由两个政治动机所驱使：一个是寻求在国会通过贸易促进授权 ( Trade Promotion Authority, TPA ) 法案；另一个是在国会和总统选举中向美国钢铁业买支持票。报告分析指出，TPA在2002年顺利通过的原因之一就是布什的钢铁政策，因为31位众议员－－无论他们在1998年反对TPA，还是在2001年和2002年支持TPA－－中，有10位是众议院钢铁小组 ( House Steel Caucus ) 成员，虽然没有人承认布什政府和众议院钢铁小组存在赤裸裸的交易，但至少201条款调查给了这10位众议员“政治上的借口”来投票支持TPA；反过来，这10位众议员大多来自所谓的“钢铁州” ( steel-state )，布什政府的决定对他们11月份的议会中期选举肯定会有所帮助，事实是他们在2002年11月的议会中期选举中都以至少60%的选票获胜。报告还指出，保障措施将造成下游工业解雇工人从而使整个社会工作岗位净减少，因此布什政府采用201条款保护美国钢铁工业的决定没有任何经济上的正当理由。

不过，霍古报告也分析了布什政府实施保障措施的动机中积极的一面。报告指出，美国政府历来喜欢诉诸于保护主义手段来发起或推动一些主要的贸易谈判，要是必须后退一步采用保护主义的手段来达到更大的目标，这种“退一步，进两步”的策略就可容忍；此时这个更大的目标就是TPA，以及结束区域性和全球性的贸易谈判（美洲自由贸易区和多哈回合），以给美国和全世界带来每年上千亿美元的实际利益。报告援引一项研究结果，认为如果世界贸易壁垒削减33%，每年将带给美国1770亿美元、全世界6130亿美元的利益。

四、国际社会的反应

美国政府的201临时保障措施受到了来自国际社会依据WTO的原则的挑战，巴西、日本、中国、韩国、新西兰、瑞士和欧盟15国共21个成员联合对美国的贸易保护主义向世界贸易组织提出指控。保障措施同时引发了一种“多米诺股牌效应”，挑起了国际间的“钢铁大战”，2002年前9个月里就有116件来自其它国家的对美国产品的保障调查，其中94件来自包括欧盟和加拿大等国家在内的“钢铁工业”；而2001年的12个月里仅有20件来自非美国的保障调查。

美国的贸易伙伴们还质疑美国其它的与钢铁有关的政策在WTO框架下的合法性，其中著名的有博德修正案 ( Byrd Amendment )、美国用于确定反倾销和反补贴税率的方法等。

欧盟、加拿大等国家

2002年3月27日欧盟宣布并于3月29日开始对15类进口钢铁产品采取临时保障措施，9月29日对7类进口钢铁产品实施最终保障措施；加拿大于2002年3月21日发起钢铁产品保障措施调查，10月19日，加拿大国际贸易法庭向总督提交了调查结果报告以及建议采取的救济措施；捷克、波兰等其他一些国家或地区也针对进口钢铁产品发起了保障措施调查或者采取了其他限制进口的措施。

经合组织

在2002年9月份OECD的会议上，美国提出了包括禁止各种形式的对钢铁行业的补贴、取消所有市场准入壁垒等在内的四点建议，由于这项建议并没有改变美国的贸易救济法律，所以从一开始就遭到欧盟和其它钢铁生产国家的反对。国际社会相信，美国的贸易救济法律正是滥用扭曲市场行为的例证。在12月OECD的会议上，钢铁生产国达成一项妥协：首先探讨消除大部分的补贴行为，然后再考虑改革贸易救济法律；但这一妥协成为最终协议的关键问题是，其它国家在答应限制其钢铁工业补贴之前，一定会坚持要求美国修改其贸易救济法律（可能会在多哈回合谈判时）；然而在这次会议上，美国在坚持要求外国改变其做法的同时，自己没有作出任何让步。

意大利《24小时太阳报》2003年3月份的一篇报道说，来自全球38个国家钢铁行业的代表已同意修改国家对钢铁行业的补贴规则，并决定在9月前制定出OECD有关限制国家对前国有企业补贴的新规定，美国也提交了一份有关削减其2002年3月制定的钢铁进口税的报告。

世界贸易组织

WTO争端解决机制允许为受困工业设置临时性的保障关税，但也有相对严格的义务，美国忽略了其中许多的义务；而且美国的保障措施适用的范围太广，此次的保障关税适用于价值100亿美元的钢铁产品，相当于二十年来反倾销反补贴制裁的总和；在这种背景下，国际社会要求世界贸易组织谴责美国的保障关税措施就毫不奇怪了。2003年3月26日，世界贸易组织初步裁定美国的做法与WTO规则不符 ( illegal )，允许欧盟对美国价值40亿美元的商品进行贸易报复。

美国采取保障措施的第一个问题，是USITC把来自加拿大和墨西哥的进口钢材（几乎占美国全部进口的五分之一）包括在损害调查名单中，但布什总统并没有把临时保障措施适用于这两个北美自由贸易区伙伴。世界贸易组织的上诉机构 ( The WTO Appellate Body ) 严厉指责了美国的这种做法，要求其奉行“平行主义”，即产业损害调查和贸易救济措施要么全都包括其北美自由贸易区伙伴，要么全都排除。

美国采取保障措施的第二个问题，是直接或间接有竞争性的进口产品的增加，并不是造成美国国内钢铁工业压力的主要原因。其他世界贸易组织的成员拿出了具有说服力的理由，认为USITC没有能充分地将进口增长引起的损害，与其他因素，如迷你型钢厂、历史成本和需求的变化等引起的损害区分开来。霍古报告分析，也许美国可以证明，在2001年低价进口钢材严重损害了美国钢铁工业，但美国却不能证明进口数量足以引起了国内产业的严重损害；就算美国在所有这些有争议的问题上获胜，也很难满足WTO的另一个要求，即救济应该与由进口引起的损害相当，统计数字显示，保障措施实施后，一种钢材进口数量百分比增长得越少，得到的保护程度越大。

五、中国

2002年3月14日，中国政府向WTO提出就美国启动限制钢铁进口的“210条款”与美国进行磋商；5月17日，对从美国进口的废纸、豆油和压缩机等3项产品征收惩罚性关税，总额计9400万美元；5月24日，对17类钢材进口实施为期180天临时保障措施；11月20日，对5类进口钢铁产品实施最终保障措施；2003年2月1日，宣布即日起对超过进口限额加征关税保障措施的部分进口钢材不再加征特别关税。这是中国加入WTO以后第一次利用WTO有关规则解决贸易纠纷，也是中国颁布《中华人民共和国保障措施条例》后第一起利用保障措施来保护某个产业的案例，对中国其他产业在受到损害情况时利用合法的手段保护自己具有示范作用。

钢铁行业

2002年全国累计生产钢材19218万吨，同比增长18.85％，产能增加3049 万吨；全国大中型企业共销售钢材14706.6万吨；全国进口钢材2449万吨，同比增长42.23％，比去年累计增加了727万吨；出口钢材545万吨，比2001年增长15.15％，累计增加出口量71.8 万吨。

2002年中国钢材产量加净进口量突破2亿吨，相当于美国和日本消费量的总和，成为世界上最大的钢铁市场；连续6年成为世界第一产钢大国；全行业预计实现利润250亿元人民币。中国钢铁生产和消费总量的快速增长，已经对全球钢铁统计数据产生影响。今年全球成品钢材消费量的增长中，中国增长2500万吨，占总增量的78.13%。全球钢铁厂商皆因中国的钢铁消费巨量而获益。

　　从以上数据不难看出，中国的钢铁行业无疑是中国政府针对美国201保障措施采取报复行动的直接和最大受益者。钢铁业内分析认为，中国政府出台钢铁行业保障措施，表明了中国在向世界开放钢材市场的同时，有决心、有能力运用世贸组织规则，依法保护本国钢铁工业的正当权益和市场稳定，是对世界钢铁贸易战的正当反应和回应，是对一些国家单边贸易保护主义的抵制，将扭转钢材进口失控局面，起到消除和防止过量进口造成产业损害、保持钢材市场价格相对稳定的积极作用。

制造业

从2002年下半年起，中国国内市场钢材价格开始不同程度地上涨，涨价频率和涨价幅度呈加剧之势，从目前迹象看，价格还没有回落的可能；另一方面，由于制造业许多产品，如轿车、家用电器等，特别是出口产品所需要使用的钢材要求有很好的强度、韧性、耐磨性、耐热性、加工性能和热处理性能，目前国内一些钢铁企业受工艺装备所限制，生产的钢材在量上和质上都暂时还难以完全满足企业的需求，国内每年都要进口大量钢材，在国内钢材价格拉升效应的带动下，进口钢材的价格也开始出现大幅上涨。

中国的钢铁消费品制造行业，如汽车、建材、家电、造船等，都不同程度地受到了钢材涨价的影响。中国家电业是全球生产基地，家电产品所用钢材相当一部分依靠进口。自实施钢铁保障措施以来，主要用钢供给严重不足，价格上涨幅度过大、价格波动大，超过了国际市场的正常价格，许多家电企业无法采购到足量的钢材，造成众多家电生产企业出现开工不足、无法按时交货、生产成本急剧上涨以致发生亏损，已经严重影响了多年来持续快速发展的家电产业，影响了家电企业的生产、效益和原有的竞争优势。汽车行业分析钢材价格上涨使每辆轿车平均增加了1000多元成本；而在造船业，每艘船的制造成本2003年与2002年相比平均上涨了1000万元左右，已经危及到企业的生存。

中国是世界上反倾销和保障措施的最大受害国，2002年共有18个国家和地区对我国发起60起反倾销和保障措施调查，合计涉案金额近10亿美元；2002年美国对中国立案调查14起，其中反倾销12起，特别保障措施2起，是立案最多的国家。随着中国全面参与世界经济活动，可以肯定地说，今后一些国家针对中国出口产品采取各种保护主义措施的情况会有增无减。


六、201钢铁保障措施的前景

从佐立克在议会的发言可以看出，美国政府仍然倾向于按原计划将钢铁保障措施执行到2005年3月份。

从政治层面观察，伊拉克战争大局已定，美国的单边主义立场将更趋强硬，布什的政治声望继续得到提升，布什政府有能力继续执行既定政策而不做大的变动；钢材保障措施加上新的《农业法》、新的《国家能源政策报告》将为钢铁、农业和能源等利益集团带来巨大的好处，有利于布什在2004年总统大选时继续获得支持。

从经济层面观察，由于美国经济在2001年陷入衰退，布什政府降息、减税、增加军费开支等一系列刺激经济的措施效果不大，复苏进程缓慢，一些传统产业逐渐失去竞争力，失业率居高不下，国内贸易保护主义势力正日益抬头。实施保障措施的目的之一就是为了换取国会通过TPA法案，使布什政府促进贸易发展的计划开始得以付诸实施，其中包括进行多个双边及区域性自由贸易谈判。按照佐立克的说法，与多个国家或组织同时谈判，将产生一种“自由竞赛”的效应，如最近美国将与智利达成的协定，将促使拉美其他国家加入FTAA，而这最终会刺激欧盟和日本签署多哈回合协定。佐立克也相信，涉及面较小（谈判起来困难也相对小）的双边和区域性协定将会重新点燃美国国内对于贸易自由化的热情，遏制美国国内保护主义势力。