法国经济社会领域之外的一场改革

近来，“DECENTRALISATION”似乎成为法国一个热点话题。按词义，它通常可理解为权利下放。实际上它是中央与地方各级政府权利与义务的一次调整，是法国为了应对经济全球化和更好地治理国家，而在经济社会之外展开的一场机构改革。

一、改革回顾
一般认为，法国是个中央集权程度较高的国家。也正因为如此，法政府长期以来一直重视如何充分发挥地方集体的积极性。史料记载，自1790年法国大革命时期地方省级和市镇级行政机构创建以来，在赋予地方政府权利的改革方面，可以说是时进时退。直至1871年和1884年，省和市镇（commune）两级行政组织的形式才相继确定下来。而最终得到认可的是1946年10月27日宪法以及之后的1958年宪法。
二次大战后，国家需要重建以及为此实施的重建计划，大大强化了国家的作用。50～60年代，为加快经济重振，法国制定了领土整治计划，并为此创建了相应的22个大区。1972年，大区正式成为法国的公共机构。
这一时期，法国地方行政组织的主要问题是，市镇数量多、规模小，难以适应当时经济社会发展的需要。为解决这一问题，法国出台了许多重要文件和建议，其中包括成立县级机构、城市共同体和将过小的市镇合并起来。不过，有关建议没有全部付诸实施，结果不够理想。
70年代后半期，为继续改善地方行政组织结构，法国前任部长Peyrefitte、Guichard、Aubert曾分别提交专门报告，1979年内政部长Christian Bonnet还提交了一份法律草案。经过几年的准备，1982年3月2日，一部关于《市镇、省和大区权利与自由》的Defferre法令出台，它被视为权利下放改革的基石。1982年7月22日，又颁布了一项相关法令。两项法令的主导思想是：取消国家对地方行政和金融上的直接干预，取而代之的是建立事后监督机制，彻底分开国家事务与省内事务；将大区改造为地方政府。此后10多年间，法国还出台了一系列法规文件，进一步明确了国家和地方政府的关系和确定了它们各自的运作方式。如：1983年1月7日法令确定了国家、大区、省和市镇各自的权限；1983年7月22日法令和1984年1月26日法令确定了领土管辖内的公共职能。
1992年起，改革再次加速。这次改革的重点是强化市镇间的合作，以及如何使合作更加简化和合理化。合作的形式主要有三种：即市镇共同体（communautéde communes）、居民区共同体（communautéd'agglomeration）和城市共同体（communautéde urbaine）。在这次改革中，还赋予了地方政府一些新的职责，如职业培训（1993年），社区生活多样性（1995年），环境保护（1995年），年青人就业（1997年）和组建城市警察（1999年）等。
法律方面的措施有，1995年2月4日颁布的领土整治与发展纲要；后经补充的有，1999年6月25日颁布的领土持续整治纲要和2000年12月13日颁布的有关新城市和团结一致下的地方行动新领域的法令。
法国这场持续的改革，不仅加强了地方政府机构的作用，而且对于促进地方经济发展，减少区域经济发展不平衡，以及增强公共服务管理机构的责任心，起到积极作用。重要的是，这场改革远没有结束。随着经济全球化进程的加快，作为应对措施，法国又将权利下放改革向前推进了一步。

二、改革新进展
可以说，拉法兰政府自2002年6月上台执政后，就着手进行新一轮改革。这次改革虽是过去的延续，但与过去相比，这次口号响亮得多，动作也较大。7月3日，拉法兰发表施政纲要演讲，强调改革要使共和国政权更加接近人民。10月16日，拉法兰总理在部长理事会上再次强调要建立一个“单一的和权利下放的共和国”，同时“发展地方民主”。在这次会议上，内政部长提交了有关共和国权利下放修改宪法的报告建议。此后至2003年1月，法国各地按计划举行26场研讨会，着重研讨修宪问题。随后，正式向议会提交改革法案。
根据修宪报告，此次改革主要内容有：
第一，正式将“共和国是一个权利分散的机构”写入宪法。同时规定，权利分散不能损害国家的统一与团结。认可大区，大区与省和市镇一样，视为地方政府。
第二，赋予地方政府新的职能。将地方管辖的职能转交给地方，认为地方会很好地实施这些职能。允许国家立法机构、政府在向地方政府转让职能过程中，颁布和实施一些临时试验性法规。这些法规在一定时间内可以与现行法规相抵触。同时，允许地方政府对临时试验法规进行修改，认为这些修改对此后确定赋予地方政府行使职能的相关法规是有益的。当然，对于临时试验性法规有严格的规范，它不能涉及那些用以确定公共自由以及宪法权利基本条件的标准。试验期内，新老规章实行相互辅助的原则，是共存的。试验期结束后，选择最合适的规章，优胜劣汰。
第三，增强地方政府财政自给能力。准备分三步骤进行，即：1、从宪法上认可地方政府“对所有税种全部或部分地征税”的权利。这样，地方政府不仅可以征收地方税，而且可以从国家获得一部分转让的税收。2、从宪法上认可地方政府，可以根据有关法规确定的幅度，自行确定不同的税率和税盘。3、规定“国家与地方政府之间的所有职能转让”，均包括转让相等的财源权利。
第四，在权利下放的同时，给予地方公众更多的民主和发言权。具体体现在：1、允许地方政府在其职能范围内组织当地公众对重要决定进行投票表决，而不是以往那样的意见咨询。2、地方选民有请愿权，可要求当地政府将其管辖内的任何问题，列入磋商大会的议事日程。
第五，修改章程，将“海外领地（territoire d'outre-mer）”，改为“海外地方政府（collectivitéd'outre-mer）”。海外地方政府将实行“特殊的立法原则”，而不再象以往那样实行的与法国本土相同的“似同立法原则”（principe d'assimilation legislation）。这一变化考虑到海外的特点，可使当地政府管理具有更多的灵活性。具体地说，根据新的法律原则，海外地方政府可以自行颁布该地涉及就业、公司成立和自然遗产保护方面的法律规定。然而，海外地方政府的行为仍然要受到宪法第34条款的约束，即不能改变议会这一最高立法机构与政府之间的关系。涉及地方政府自由度、职能和财源的基本原则的法令只能在议会表决通过。
驻法国使馆经商处（马根喜）