美国眼中的“一带一路”

《美国观察》周刊

4月25日至4月27日，第二届“一带一路”国际合作高峰论坛将在北京举行，共有来自150多个国家和90多个国际组织的近5000名外宾确认与会。另外，已有美国外交官、一些地方州的领导人及企业家代表确认将前来参加本次论坛。

王毅外长在19日的中外媒体吹风会上表示，“一带一路”是一个开放的倡议，欢迎任何有兴趣的国家参加，美方参不参加、何时参加由美方决定。美国为什么不参加本届峰会？又如何看待“一带一路”？走出去智库（CGGT）本周推出新一期《美国观察》，由孔闻峥在美国为您提供前沿的资讯分析。

正文

“一带一路”倡议从2013年提出以来，就受到了国际社会的广泛关注。近6年来，中国的“一带一路”朋友圈已经扩大到124个国家和29个国际组织，在政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通方面都取得了不俗的进展。

在美国，“一带一路”亦是大受关注的话题。美国因为“一带一路”而产生的“危机感”并非什么秘密，早在2018年，美国国会就通过了《2018善用投资促进发展法》，其中吸引私营部门投资，为发展中国家的经济发展提供资金、技术等方面援助的主题而备受关注。

时至今日，许多美国学者都在以“一带一路”的政策作为参考，对美国的对外援助计划提出建议。随着“一带一路”的不断推进，美国批判性的声音在逐渐降低，在帮助发展中国家方面，一些美国学者意识到中美可能产生“互补性”，而非绝对的竞争关系。

美国眼中“一带一路”的问题与建议

在美国，质疑“一带一路”并不是什么新鲜的论调。美国政府内部的几位大佬，从总统特朗普、副总统彭斯到国务卿蓬佩奥，对“一带一路”都没说过什么好话。当然，美国在“一带一路”的问题上其实属于“第三方”，按理说在这件事上的发言权要大打折扣。但是当美国将自己放在一个“潜在替代方案”的位置上对“一带一路”进行评论的时候，通过观察美国的批评，也可以看到美国自认为的优越性，从而发现“一带一路”倡议未来可以解决的问题和改进的地方。

这其中，首当其冲的是所谓的“债务陷阱”以及项目的持久性问题。斯里兰卡港口使用权的转让、巴基斯坦“中巴经济走廊”项目的波折，以及马来西亚取消“一带一路”投资相关的争议是常被引用的三个案例，这作为“一带一路”项目推进路上的一些“坎坷”，自然也是吸引了美国媒体、专家的大量目光。

不过这样的问题或许是可以预防的。中国早已言明，如果目标国家无法承担大型基础设施项目所涉及到的债务负担，首先就不应该开启这些项目。但是仅仅凭借目标国的“自觉”是不够的。另一个角度来说，中国的公司和工程建设商在开启项目之前也应该进行详尽的市场调研，特别是对于目标国家的偿债能力上，需要有更好的评估过程和体系，同时也要建立完备的问责标准，才能保证各个项目的顺利实施。

这又与第二个问题有关：透明度，这是美国对“一带一路”诟病最深的一点。美国专家们认为，项目的不透明性让外国公司很难加入到“一带一路”相关项目中来，让外人对项目的质量容易产生怀疑，同时也让这些项目可能成为滋生腐败的温床。这甚至不仅仅是存在于“一带一路”倡议中的问题，对于中国本身的经济体系，如何增加透明度、增加各个流程间的监督监管，也是个重要议题。

特别是在“一带一路”推广的过程中，外国私营企业，特别是项目当地的私营企业和民众可能同样希望加入并从中获利。在这种情况下，缺乏透明度和包容性可能让本地企业反而觉得被排除在外，从而招致民间的不满。反之，欢迎当地企业的加入则可能提升“一带一路”的投资前景。

随着不透明度而来的还有腐败问题。“一带一路”倡议所涉及到的国家，一些本身已经是腐败问题相当严重的经济体，如果在推进“一带一路”过程中不能进行良好的管制，很容易造成对整个“一带一路”品牌的损害。当然，一方面中国在国内就继续提倡反腐，从根源上解决问题；另一方面也加强对项目的治理和监管，从而有效保证工程的质量和效率。

还有美国最关注的地缘政治问题——这当然与美国自己在国际政治和国际援助方面的一贯作风不无关系，即使中国一再强调“一带一路”不含政治考量，其涉及范围之广、参与国家和项目之多也让其无法摆脱在一些人眼中的政治色彩。在这一点上的固有印象很难扭转，但是“一带一路”带来的实际好处也是任何人都无法忽视的。

例如在非洲，中国的投资对当地经济活动发展的正向影响、对经济活动平均分配的促进，即使是美国学者也必须承认的。同时，虽然非洲陷入债务危机是被广泛讨论的议题，美国约翰霍普金斯大学的分析却证明，中国的投资和贷款与其并无太大关系。若论对非洲大陆的经济影响，其实美国在过去几十年中对非洲进行的经济援助总量可以万亿计数，如果以近二十年仍常见负值的人均GDP增幅为评判标准，可以说是收效并不明显。

因此总体来说，围绕“一带一路”政策的批评和质疑比较集中在对项目的持续性、透明度的保障，以及评估和问责体系、监管系统的建立上。这些问题的存在让一些美国专家即使可以承认“一带一路”的好处，也总是有所保留。

合作还是竞争：美国是“替代方案”还是优势互补

美国一方面对“一带一路”颇加质疑，一方面则在寻找对策。最近，美国学界时时会传出与“一带一路”要“齐头并进”的呼声。这些学者承认“一带一路”的优点和好处，也意识到它的一些不足，并在此基础上建议美国与中国建立起伙伴而非竞争关系。

在非洲，中国的基建计划解决了很多国家的燃眉之急，例如承建尼日利亚最大水利电站、亚吉铁路的通车、超过1万公里铁路和3万公里公路的铺设等等。美国智库战略与国际研究中心的评论文章援引一位美国海军中将的发言，表示不论中国在与不在，中国建设的铁路将永存于非洲，而这些铁路正是非洲国家需要的。

虽然中国在非洲兴起了大量基建项目，非洲需要的却远不止如此，这也是美国专家们看到的潜在合作机遇。美国在传统基建方面可能不如中国，这点从特朗普的1万亿基建政策迟迟无法真正落地、美国从公路到地铁的各种基建项目都肉眼可见地糟糕就可以看出，但是美国公司目前在一些高端行业，如数字基础设施建设、网络和数字安全等方面还是处于全球顶尖地位。如果双方可以达成合作，例如在中国进行电网、公路、桥梁的铺设时，美国公司进行互联网基础设施的铺设，则可以达到事半功倍的效果。

除了非洲外，亚太和印太也是美国非常关注的区域，印太在近来尤为受到了关注。国务卿蓬佩奥更是在去年中旬发表过美国对发展“自由与开放”的印太地区的讲话。为此，美国设立了1.13亿美元援助基金，其中包括投资2500万美元用于建立数字连通和网络安全合作关系；投资5000万美元帮助印度太平洋地区的合作伙伴从美国进口、运输能源资源；以约3000万美元作为种子基金发起基础设施交易及援助网络；设立新的印太交易顾问基金(Indo-Pacific Transaction Advisory Fund)帮助伙伴获得法律和金融顾问服务；以及有效利用《2018善用投资促进发展法》带来的600亿美元融资中的部分资金。

当然除了直接提供资金援助之外，美国的计划还包括帮助盟友更好地吸引外商投资、帮助该区域更好地建设能源系统和能源传输系统、加强在电子经济和前沿科技上的投资并且加强相关行业规定的设立、强化和深化该地区的金融体系和资本市场并通过鼓励竞争的方式加强金融系统自由化等等。团结该区域盟友，支持印度太平洋地区的重要区域性机构发展，例如《美国-东盟联通行动计划》、亚太经合组织、《湄公河下游行动计划》，以及环印度洋联盟当然也在美国的计划之列。

这样的思路，与中国的“一带一路”不无重叠之处。但是美国的印太计划中，很多步骤也需要中国在盟友的位置上的参与，比如基础设施建设和能源、贸易和金融体系。中国本身也是印太地区非常重要的一个经济体，美国的存在感再高，也无法掩盖中国与地区内的大多数国家保持着密切的经济往来这一事实。

包括印太地区在内的任何区域内，比起成为一个“替代方案”，中国与美国互相补充似乎才更符合当前的情况——美国公司也会想搭上“一带一路”的顺风车，但是可能要是一个比现在更透明化、对非中国公司更兼容包并的“一带一路”——至少这是现在的美国眼中的“一带一路”。

（作者简介 NANCY KONG（孔闻峥）走出去智库（CGGT）北美研究团队的重要成员）