中韩雇佣制劳务合作面临的困境与出路

自2007年4月中韩两国签订《劳动力派遣与谅解备忘录》（以下简称MOU）以来，中韩雇佣制劳务合作走过了十七个年头。从2011年6月至2024年12月，我国累计向韩国派遣雇佣制劳务4400人，占我国韩国语考试合格总人数的27.9%，占我国进入求职者名簿总数的45%左右。也就是说至少有一半人没有前往韩国就业。

“派遣人数少，人员走得慢”一直是困扰中韩雇佣制劳务合作规模发展的难题，要破解这一难题，需要对韩国企业的选人机制和流程进行全面剖析，才能做到有的放矢。

一、政府合作模式与企业选人流程分析

首先，从中韩两国政府签订的MOU内容来看，中韩雇佣制劳务合作并不是真正意义上的劳务合作，而是中方对韩方国内劳动力资源不足的补充。

正如MOU所述，韩方不能保证中方所选拔的求职者全部赴韩就业。这一点更像是国内劳动部门的职业介绍，韩方只负责人员推荐，供用人企业挑选，并不能保证被企业录用。

我国传统意义上的对外劳务合作是指中方机构按照国外雇主的要求招收和培训劳动者，经外方确认后，在约定的时间内，将全部合格人员派遣到指定的国外企业工作，并取得报酬。而中韩雇佣制劳务合作则是中方组织招收和培训劳务人员，参加中韩双方举行的积分制综合考试，劳务人员考试合格后，以求职者身份进入韩方的国外劳动力选拔名薄，供韩国企业挑选。求职者只有在被韩国企业选上后，才能作为正式劳务人员派往韩国就业。这种合作方式本身就存在着诸多不确定性，意味着一部分经过考试进入名簿的求职者不能赴韩就业。

理论上，公共机构仅为求职者和用人企业搭建双向选择平台，体现劳动力市场的自主权，政府和公共机构不干预、不负责结果。然而，现实情况显示，在相同制度下，某些派遣国家通过积极努力，实现了显著高于他国的派遣人数和派遣率，表明政府和公共机构在促进就业方面仍具有潜在影响力。见表一。

其次，从韩国企业的选人流程来看，企业选择哪个国家的求职者存在着很大的竞争性和随意性。

一般来讲，韩国企业在拿到政府的雇佣许可书后，需要在规定的时间内前往当地劳动雇佣中心或通过EPS网站，挑选外国求职者。此时，企业将面临多种选项。比如，派遣国家和备选国家；求职者的性别、年龄、行业等条件。系统会按照企业设定的条件从求职者名薄中进行检索，并按照3倍的数量推荐求职者，供企业从中挑选。如果企业都不满意，还可以要求推荐更多符合条件的求职者，直到企业选到满意的求职者。

此后，用人企业会收到地方雇佣中心发放的外国人雇佣确认书，韩国产业人力公团也会向求职者发送雇佣劳动合同。如果求职者对用人企业不满意，可以拒签合同，等待其他企业挑选。

上述流程看似公开透明，劳动力供求双方的权利都得到了充分尊重。但在实际操作过程中，每一个环节都在受到人为因素的干预。

企业在选择派遣国家时，往往受到多种人为因素的影响。据悉，一些地方劳动雇佣中心甚至会向企业推荐特定派遣国家。此外，不少派遣国家通过委托韩国机构或个人来寻找用人企业，以推荐本国劳务人员。同时，许多韩国企业也倾向于委托代理机构办理外国人雇佣申请手续。在这种激烈的国际竞争背景下，企业选人过程中可能存在不透明和不公平的现象。

在2024年之前，我国公共机构和培训机构在韩国并未开展过针对国企的推广活动，仅依赖韩国企业主动申请中国劳务，这一被动模式我们称之为“盲选”。在各国激烈竞争的背景下，我国劳务人员因此面临的选中机会较为有限。

2024年，我国部分培训机构尝试在韩国组建团队，向用人企业宣传申请中国劳务人员，取得明显成效。之前，我国年度派出人数只有二三百人，2024年我国派遣人数达到了555人的最高记录。其中，推广企业成功雇佣272人，占年度派遣人数的49%。考虑到宣传推广活动的溢出效应，实际雇佣中国劳务的人数会更多。见表二。

再次，从我国求职者的数量来看，在韩国名薄中，中国求职者只有2000人左右，占名簿总数不足1%，加上求职者申请的地区和行业不同，韩国企业挑选中国人时，系统里很难找到能满足企业需求的中国人，此时系统将自动导入其他国家的求职者。因此，我国求职者数量少、附加条件多影响了中国劳务人员的被选人数。

从2023-2024年各派遣国家的韩国语考试情况看，我国的应试人数最少，考试合格人数仅为2062人，占全部考试合格人数145840人的0.14%。为保证录取人数，只能降低录取分数，导致求职者韩国语成绩差，影响韩国企业选拔。见表三。

我国求职者数量少的主要原因是负责招收的省份少，培训机构数量有限，国内举办韩国语考试频次少，考试时间和地点不固定。导致培训机构和劳务人员无法安排学习计划，每次考试都是临时抱佛脚，考试成绩差，常常完不成预定的录取人数。

因为派出人数少，公共机构对考试也不积极，导致进入求职者名簿人数更少。形成了恶性循环，制约了中韩雇佣制劳务合作的发展规模。

第四，从我国求职者名薄的有效性来看，由于等待时间过长，加上自身和家庭条件发生变化，有不少求职者放弃了赴韩就业，但仍然保留在名薄中，没有及时进行清理，这些不去的人员一旦被韩国企业选中，只能拒签雇佣合同，浪费就业机会。这不仅降低了中国雇佣合同的签订率，还给韩国企业留下了负面印象，使得许多企业对雇佣中国人持谨慎态度。

以京畿道某企业为例，该企业曾连续八次尝试雇佣中国工人，但均遭求职者拒签，导致企业主最终决定不再考虑雇佣中国员工。另有一家韩国企业，先后挑选了15名中国工人，其中10名因拒签而未能入职。此类情况不仅减少了我国求职者的就业机会，还影响了整体的派出人数，对中韩劳务合作造成了不利影响。

我国求职者本来被选上的机会就不多，结果选上之后又有很多拒签合同，浪费了就业机会，影响了派出人数。

据统计，2024年，我国四省公共机构累计收到韩国企业发送的雇佣劳动合同多达733份。其中，拒签劳动合同的高达115人，占下达合同总数的15.6%，其中，有44.7%的拒签理由是已放弃赴韩就业。见表四。

据了解，截至2024年12月，我国吉林、山东、黑龙江三省求职者名簿中已明确放弃赴韩就业的有220人左右，这些人至今仍保留在韩国求职者名簿中，等待着一次又一次的韩国选人。

据韩国企业反馈，部分在韩中国劳务人员存在语言沟通障碍、吃苦耐劳精神不足、过于注重条件、礼仪意识淡薄、卫生习惯欠佳以及频繁更换企业、高逃跑率等问题。这些现象损害了中国劳务在韩国企业和劳动雇佣中心中的形象，导致许多韩国企业对申请中国劳务人员持谨慎态度，各地劳动雇佣中心和行业协会也相应减少了推荐中国劳务的意愿，从而为我国企业推广工作带来了较大阻力。

根据韩国企业雇佣意向调查，雇主在挑选外国劳动者时，主要考量因素如下：首要的是劳务人员的来源国，占比高达76.7%；其次是韩国语能力，占70.4%；再次是劳务人员的身高、体重等身体条件，占比为53.4%；而技能熟练程度则相对次要，仅占26.7%。由此可见，我国在韩劳务人员的表现及国际形象对韩国企业是否选用中国劳务人员具有显著影响。

上述各种因素的交织作用，最终导致韩国企业挑选中国求职者数量少，劳务人员走得慢，等待时间长。这种状况的持续存在直接影响着我国政府决策部门对中韩雇佣制劳务合作项目的信心，考验着地方公共机构业务运作的耐心，消耗着劳务人员的出国热情和积极性。我们必须转变观念，统一思想，借鉴其他派遣国家的经验，利用各种渠道，大力开展企业推广工作，让更多的韩国企业选中国人，让中国劳务走得快，走得多。

二、推进中韩雇佣制劳务合作的新出路

困局由来已久，要想改变现状，需要政府主管部门、公共机构、培训企业和劳务人员统一认识，共同努力，大力开展企业推广工作。

1、政府支持。中韩雇佣制劳务合作本质上是一项政府主导的项目，涉及每年入境配额、求职者名簿数量以及韩国语考试安排等关键事项，均需政府层面进行磋商。此外，派遣业务的质量直接关乎国家形象。因此，我国政府主管部门和执行机构应高度重视与韩方主管机构的业务沟通与磋商，通过多种渠道和不同场合，积极鼓励韩国企业增加对中国劳务的雇佣。

2、统筹规划。我国业务执行机构应组织专业人员和行业专家，成立中韩雇佣制业务协调小组。研究韩国劳务市场的政策变化，协调业务运行中遇到的问题，制定中韩雇佣制劳务合作发展规划、工作目标、业务标准及考核办法，指导地方公共机构开展业务。

3、大力开展企业推广工作。为破解中国劳务“走得少、走得慢”的难题，各地公共机构应高度重视企业推广工作，将其作为关键抓手。要紧密结合在韩劳务管理体制改革，提升认识、统一行动，全力支持并参与韩国企业推广活动。同时，鼓励培训机构多渠道、多形式地向韩国企业宣传中国劳务人员，全程跟踪并协助雇佣流程。通过优化整体运作，有效降低企业推广成本，助力中国劳务更好地走向国际市场。

4、做大基数。进一步扩大中韩雇佣制劳务合作的试点省份，鼓励更多经营公司参与韩国语培训和企业推广工作，增加韩国语考试次数，固定考试时间和考试地点，最大限度地扩大求职者名簿人数，增加中国劳务人员的选中率。

5、建立求职者名簿退出机制。各地方公共机构要随时报送已经取消赴韩就业申请的人员名单，由执行机构汇总后通知韩方在求职者名簿中及时清除，保证名簿人员的有效性，提高派出率。

6、加强队伍建设和政策宣讲。定期举办中韩雇佣制从业人员政策和业务培训，保证从业人员的岗位稳定和业务的连续性；恢复中韩雇佣制的宣讲活动，交流市场信息，解读劳务人员关切，普及雇佣制知识。

7、落实业务监督与考核。各地方公共机构应统一业务标准，协调一致对外行动，杜绝各自为政和恶性竞争；同时，执行机构需强化业务监管与考核，实施动态管理，确保整体效能提升。

8、树立品牌意识。培训机构要严格赴韩劳务人员的选拔和培训工作，提高劳务人员的整体素质和履约意识，加大工作和生活的适应性训练，提高应对突发灾害的能力，维护中国劳务的在外形象。

上述所有工作的核心是企业推广工作，其他都是为企业推广营造有利的环境和坚实基础。我们相信，经过一段时间的共同努力，我国劳务人员“走得慢、走得少”的困境能够得到逐步扭转，中韩雇佣制劳务合作业务将步入正常发展轨道。

三、重新审视中韩雇佣制劳务合作的重要意义

中韩雇佣制劳务合作是由两国政府主导的国家级合作项目，不同于一般经营公司自己开发的外派劳务项目。它不仅牵涉到国际经济合作和公民就业，还涉及到政治和外交关系。面对十六个派遣国家的激烈竞争，中国政府有义务捍卫国家利益，保护本国公民的就业权利。

在新的发展时期，面对新形势，新任务，我们需要借鉴其他派遣国家主动开发韩国企业的经验，树立新思维，开拓新思路，鼓励更多的韩国企业申请中国劳务，让更多的中国劳务人员赴韩就业。

1、服务“就业优先”的国家战略

经济增长和充分就业是国家发展的重要目标。当前，我国经济正处于转型期，产业结构的调整和教育产业化给社会就业带来巨大压力，为此，2024年9月中央国务院发布了《关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》，意见明确指出要“强化就业领域的国际合作”。

就业是最基本的民生，事关广大人民群众的切身利益，事关国家的长治久安。境外就业是一种高质量就业方式，它不仅不会挤占国内的就业岗位，劳务人员回国后，还能创造出更多的就业岗位；劳动者在付出同样劳动的情况下，境外就业能取得高于国内数倍的劳动报酬；劳动者在境外就业，不消耗国内的生产资料和自然资源，又能为国家带来可观的外汇收入；劳务人员到国外企业工作，可以学到先进的生产技术和管理经验，丰富人生阅历，增强我国与所在国人民的感情和友谊。

作为政府主导的中韩雇佣制劳务合作项目曾经在我国部分地区的脱贫攻坚中发挥过积极作用，今天，同样能够为国家的就业优先战略做出贡献。

2、为走向韩国的中资企业提供人力支援

在“走出去”战略的引领下，我国有不少企业和个人在韩国投资办企业，他们同样面临着劳动力短缺问题，完全可以通过中韩雇佣制劳务合作渠道，向这些中资企业派遣国内劳务人员。据了解，很多中资企业对此并不清楚，需要企业推广团队加强走访和宣传。为走出去的中国企业提供人力支援服务，是新时代赋予中韩雇佣制劳务合作的新使命。

3、引领我国对外劳务合作企业转型

我国传统的对外劳务合作业务起源于早期的援外工程，快速发展于上世纪九十年代和本世纪初期，在2008年全球经融危机的冲击下开始走向衰落，新冠疫情的爆发更是雪上加霜。我国对外劳务合作企业目前普遍面临生存危机，亟待转型升级。十年来我国外派劳务人数的变化趋势见下图。

受人口老龄化和少子化趋势的冲击，韩国和日本均面临普通劳动力和技能工人的巨大需求缺口。中韩雇佣制劳务合作项目或将成为行业发展的新亮点。我国经营公司拥有充足的人力资源和完备的培训设施，具有开拓国际市场的丰富经验和业务渠道，能够助力地方公共机构开展国内招生培训和境外开发企业，实现派遣业务的快速增长。

4、中韩劳务合作未来可期

展望不久的将来，我国肯定会成为世界第一大经济体。同时，在相当长的时期内，中国仍将是一个中低收入的发展中国家。目前，中国的人均GDP只有1万多美元，韩国已经达了3.6万美元，超越了日本。尽管我国国内的工资收入水平在不断提高，但短时期内仍难企及发达国家的工资水平。因此，劳动力从低收入国家向高收入国家流动的铁律不会改变。况且，在我国广大农村和落后地区还存在着大量月收入不足2000元的普通劳动者，他们亟待改善自己的生活状况。每月工资一万多元的韩国就业岗位对他们有极大的吸引力。

鉴于中韩两国劳动力资源在结构上的互补性，以及韩国完善的保护外国劳动者权益法律，加之在韩居住的外国人中半数为我国朝鲜族，两国地理相近、文化同源、世代友好，我国对韩劳务输出天然享有语言环境和文化优势，蕴含着广阔的发展潜力。在国家就业优先战略的坚实支撑下，通过企业的不懈推广与努力，中韩雇佣制劳务合作一定能行稳至远。