如何完善全球能源转型投资政策框架

当前实现全球能源转型主要聚焦三个关键目标：应对气候变化、确保所有人能源可及性和可负担性、维护能源安全，其均为关乎全人类生存发展的根本问题。而根据联合国贸易和发展会议估算，全球可持续发展目标投资缺口不断扩大——仅发展中国家每年就从2015年2.5万亿美元增长到2023年超过4万亿美元，其中能源转型投资需求估计为每年2.2万亿美元，主要包括投资可再生能源项目、分阶段取消化石燃料补贴以及推广清洁能源解决方案。显而易见，全球现有政策框架在促进能源转型投资方面明显不足。

就可再生能源项目而言，尽管其成本在过去十年中大幅下降，从而提高了相对于化石燃料的竞争力，但可再生能源投资的风险和障碍仍然存在——基于可再生能源的发电技术需要更高的前期投资和更长的投资回报周期，资本成本在可再生能源投资决策中十分重要。因此，完善政策和监管框架以降低投资风险，可以更有效促进可再生能源投资。目前，全球几乎所有国家都将可再生能源问题纳入国家战略中，但只有约三分之二国家专门制定了针对可再生能源的法律和政策。其主要涵盖三个方面——监管、私人和公共投资促进：监管包括许可制度、用地准入、产业结构以及旨在实现和促进符合气候目标或能源目标相关的可持续发展目标的一般政策措施；私人投资促进包括旨在吸引私人投资的各种激励措施和风险防控机制；公共投资促进包括通过国有企业和公私伙伴关系加强对可再生能源生产与研发的直接投资。

就分阶段取消化石燃料补贴而言，联合国在2015年已将化石燃料补贴改革纳入可持续发展议程，呼吁各国“合理化鼓励浪费性消费的低效化石燃料补贴”，近三年《联合国气候变化框架公约》缔约方大会也连续重申削减化石燃料补贴。但国际可再生能源机构估计，全球化石燃料补贴金额几乎是全球可再生能源发电技术补贴金额的八倍。全球化石燃料补贴数据显示，全球化石燃料补贴金额与石油价格演变密切相关，而不是与旨在减少石油价格的决策密切相关。究其原因，化石燃料补贴涉及一国经济增长、出口收入、就业水平、消费者利益、能源安全以及其他战略利益，具备经济、社会和政治复杂性，而非单纯的减排问题。如何规避能源困境，保障能源供应、能源成本、能源收入，并以尽量减少负面影响、具有包容性、公正和具有成本效益的方式支持向低碳经济转型，是各国政策制定的主要关切。

就推广清洁能源解决方案而言，现有和未来化石燃料发电厂绿色化进程依然任重道远。国际能源署估计，全球至2030年83%的火力发电厂、至2040年61%的火力发电厂仍具有有效的技术寿命，均需纳入低碳转型。其主要通过三个方式——利用热电联产技术等提高发电效率，开发碳捕集、利用和封存技术，化石和低碳燃料混合共燃技术，并制定专门国家战略来促进生产设施和基础设施发展。以氢为例，自2017年日本推出第一个国家氢能战略以来，截至2023年，全球已有45个国家制定和实施了国家氢能战略或路线图，其中包括18个欧盟成员国、9个亚太地区国家、9个拉丁美洲和加勒比国家和4个非洲国家，但目前促进此类技术投资的政策和举措依然主要局限于发达国家和大型新兴市场经济体。

从促进全球能源转型投资的具体政策工具来看，新兴市场和发展中国家较常用的政策工具是财税激励，包括降低企业所得税标准税率、延长免税期、研发税收优惠、减免资本增值税、减免进口税和关税、生产企业税收抵免等税收优惠政策。然而，税收优惠很大程度上无法直接消除能源转型投资的主要障碍，如融资渠道、高额前期资本以及投入市场和基础设施风险，因此，投资和再投资补贴、生产或销售成本补贴等补贴政策，以及加速折旧、贴息贷款等其他财政政策工具也较为常见。相比之下，发达国家则青睐更具针对性和更复杂的政策工具，包括通过提供土地或低成本接入电网等额外激励措施进行可再生能源拍卖以刺激私人投资，提供销售确定性、价格和期限保证的上网电价补贴，明确可再生能源组合标准或配额，发布可再生能源证书，提供财务担保以及地质风险等非财务担保，以及单一窗口、简化程序、信息可及等促进能源转型投资的一系列营商便利化措施。

总体而言，受自然资源禀赋、能源基础设施、市场规模和成熟度、监管环境质量以及经济和政治不确定性等因素的影响，世界各国在能源转型投资领域都各自具备独特潜力和面临不同挑战。对于广大发展中国家而言，应更加关注促进私人部门投资能源转型，制定全面的能源投资法律和监管框架，以及提高财税激励措施和其他对于促进能源转型投资的有效性。对于发达国家而言，有必要将更大规模净零融资转向发展中国家并提供更多技术和财政援助，以在联合国可持续发展目标框架下推进实现气候目标和能源目标。

（作者系商务部研究院虹桥国际经济论坛研究中心副研究员）