域外反腐败经验对廉洁之路建设的启示

在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上，习近平主席宣布中国支持高质量共建“一带一路”八项行动，提出要共建廉洁之路。共建廉洁之路行动必将推动企业合规管理进入2.0时代。2018年被视为我国企业“合规管理元年”，发改委、国资委等有关部门出台政策，开启了大范围企业合规体系建设的步伐。在这一阶段，很多企业遵循“大合规”管理理念，完成了组织体系和基本制度体系建设，但合规体系无法落地仍是普遍存在的问题。进入合规2.0时代，企业将更多聚焦反商业贿赂等重点领域，建立专项制度、完善运行机制，将合规管理工作融入内控流程，推动企业合规管理体系落地，实现合规意识质的提升。本文旨在深入总结域外反腐败有关趋势和特点，为廉洁之路建设提出意见建议。

域外反腐败趋势和特点

近十年来，受美国《反海外腐败法》（FCPA）活跃的执法政策改革和域外执法活动的影响，全球主要国家跨境反腐败立法和执法实践快速演进。美国等国家积极提升跨境反腐败话语权，与其他国家执法机关密切配合办理了多起典型案件，罚款额度不断提高。各国跨境腐败治理格局发生深刻变化，其特点和趋势可以总结为以下几个方面。

一、跨境反腐败立法日趋完善

近年来，各国反腐败领域改革异常积极活跃。美国经常性更新其执法政策，不断强化FCPA的解释和执行，“长臂管辖”在执法实践中得以扩张，受指控的外国实体比例逐年递增，在2018年开始超过美国本土企业。美国FCPA作为联邦法律中一个小小的部分，与经济制裁、洗钱、海关、税务、电信欺诈等法律有机协同，形成很大的震慑作用。美国还于2024年初出台了《防止外国勒索法》，以打击受贿外国公职人员，实现行贿受贿一起查。英国出台《反贿赂法》，引入商业组织未能预防腐败罪。法国出台的《萨班第二法案》则更进一步，要求企业和高管通过合规机制来预防腐败，并且这是一项积极的法律义务，而非腐败行为的抗辩理由。欧盟计划出台《反腐败指令》，旨在建立更严格的反腐败政策框架。

二、反腐败执法合作日益紧密

美国FCPA执法效果得益于其国内外执法合作网络和机制。美国司法部和证交会均专设FCPA执法小组，与司法部内部联邦调查局、洗钱与资产追回处、检察官办公室、国际事务办公室形成了从调查、审查起诉、追逃追脏到合规监督全过程的跨境反腐败执法合作机制。除此之外，许多其他的联邦机构，如国务院、商务部等也通过提供资源、信息、推广、资助、交流等支持海外腐败治理。美国已建立全球化的FCPA执法网络，与英国、法国、巴西等国家执法机关合作，办理了空客、阿尔斯通、奥德布雷希特等公司标志性案件。

三、强化针对公司的腐败打击力度

美国近年来频频修改公司执法政策，利用“胡萝卜加大棒”的方式打击公司腐败犯罪，一方面对涉案企业施以高额罚金，另一方面激励企业主动预防和打击腐败。执法政策加强了对企业自愿披露和主动合作的激励，加大了对个人的问责力度，有效利用举报机制、诉前分流机制和第三方合规监管机制，促进企业投入资源，建立有效的合规体系，以从根本上预防腐败。值得注意的是，新加坡、印度尼西亚、巴西、秘鲁等国家也积极修订法律，在腐败犯罪领域引入“公司犯罪”概念和刑事和解机制，尝试建立企业刑事合规法律框架。

四、积极提升反腐国际影响力

美国通过积极的游说来推动FCPA的国际化。一方面促成了《联合国反腐败公约》《OECD反腐败公约》等反腐败多边条约的签署，在打击跨国商业活动中的腐败行为方面逐步形成以美国立场为核心的共识。另一方面也推动了诸如英国、法国、巴西等国别反腐败立法改革。2021年，美国更是将反腐败上升为国家战略，提出“五大支柱”，维护其全球反腐败领导地位。受美国FCPA执法活动影响，英、法等国家也开始更加积极主动地开展跨境反腐败执法活动。

五、加大反腐败相关技术援助

美国特别注重反腐败技术援助，以增强其全球反腐败影响力。美国国际开发署将反腐败作为其优先事项，成立了反腐败中心并出台反腐败政策，强调通过建立新的伙伴关系打击腐败。美国国际开发署还联合其他政府部门，在反腐败领域持续投入资金。比如，美国国际开发署在2023年发起了“诚信促进发展运动”，以增加对廉洁建设的投资，声称到2024年底为反腐败筹集约5亿美元的资金。英、法也积极跟随，为发展中国家提供反腐败技术援助和培训。

六、重视公共采购项目廉洁建设

公共采购项目是腐败易发领域，也是国际组织和有关国家跨境反腐败的重点。世行等机构建立了完善的反腐败体系，区分项目前期咨询和后期实施阶段，以防范利益冲突、打击腐败和欺诈。日本等国家的发展援助由政府主导前期规划，提高了项目可持续性，避免企业恶性竞争和腐败。多边金融机构和发达国家发展援助机构普遍制定采购政策、标准招标文件以及公平合理的合同条件，纳入系统的反腐败政策和措施，并对涉及腐败的主体实施联合惩戒和公共采购市场禁入。

对加强“一带一路”廉洁建设的启示

我国跨境反腐败法律还未形成体系，执法活动主要集中在国内腐败案件的追逃追赃，反海外腐败执法案件甚少，国际影响力有待提高。政府资金项目采购政策不完善，招标文件和合同文件关于反腐败的规定多为原则性内容，缺乏具体管理措施。监管部门在境外项目监管上还未形成部门协同机制。政府资金主要集中在基础设施建设，对东道国公共治理领域投入较少。从域外反腐有关经验来看，跨境腐败治理必须坚持系统施策，仅依赖要求企业建立合规体系无法满足新阶段廉洁之路建设的需要。政府有关部门和企业要从以下几个方面同向发力，共同推动廉洁之路建设走深走实。

一、完善反海外腐败法律制度

完善我国反海外腐败法律制度迫在眉睫，也正当其时。有关部门已在筹备出台反跨境腐败法，新法应当统领对各类海外腐败行为的行政、刑事规制。一是统一反海外腐败的行政法律体系。要解决《反不正当竞争法》的域外适用问题，统一《对外承包工程条例》等境外业务领域法律关于禁止商业贿赂的规定。二是细化行贿外国公职人员、国际公共组织官员罪。要细化贿赂对象、贿赂形式、贿赂目的，特别是域外管辖权范围等，增强可操作性。新法应立足管好“自己人”原则，避免美国式“长臂管辖”，更多借鉴英国、法国立法尺度。三是强化与其他法律法规的有效衔接。要适时修订洗钱、税务、审计、海关等其他领域法律法规，增强跨境反腐败有关法律的协同性。

二、完善跨境反腐败执法合作机制

跨境反腐败执法应将国内腐败和境外腐败治理并重，将国内腐败境外追逃追脏的经验应用于打击发生在境外的腐败行为。一是健全执法协调机制。《监察法实施条例》初步奠定了监察机关牵头的跨境反腐败执法协调机制。要探索完善以监察、检察、法院等机关为主，发改委、证监会、商务部、司法部等协同配合的执法协调机制，引入吹哨人制度，建立统一举报平台，着重在信息共享、联合执法、行刑衔接方面完善机制。二是健全执法国际合作机制。跨境反腐败执法必须依赖国际合作。我们要正视差距，也要坚持走中国特色的反腐败国际合作道路，坚持在《联合国反腐败公约》框架下，基于平等相待、尊重差异、交流互鉴、共同进步原则，加强反腐败国际合作，建立健全司法协助、国际引渡、资产返还等方面的工作机制，提升跨境腐败调查能力。

三、发挥“合规不起诉”制度的激励作用

我国要探索在跨境反腐败执法中广泛应用“合规不起诉”制度，特别是在涉及行贿外国公职人员违法犯罪案件中。有关部门要适时修订《刑法》《刑事诉讼法》，将企业合规作为出罪、不起诉、免于或减轻处罚的法定事由，细化统一“合规不起诉”的适用条件和司法监督程序，推动将具有境外投资监督职能的发改委、商务部等纳入第三方监督机制管委会成员，对标APEC和美国司法部合规监督员政策，完善第三方合规监督的具体运作机制。监察机关、法院系统要效仿检察机关，积极开展企业合规改革试点，加强协同配合，以打通跨境腐败案件适用“合规不起诉”的堵点，共同探索跨境腐败案件刑事执法、行政执法和合规改革的有机衔接。

四、重构境外项目投资经营监管体制

东道国重大项目及两优贷款、援外项目等中国政府资金项目代表国家形象，受到国际社会和东道国广泛关注。廉洁之路建设必须加强重大项目腐败治理。我们要提高政府资金项目的廉洁管理水平。有关部门要借鉴世界银行等国际组织项目的先进管理经验，学习发达国家发展援助的腐败治理经验做法，推动政府资金项目的各参与主体共同研究完善项目全过程监管模式。一是重视规划和可行性研究。由政府官方机构主导深入开展前期规划和研究工作，一方面有利于避免承包商牵头前期工作造成的无序竞争、利益冲突和廉洁风险，另一方面也有利于推动我国设计咨询企业“走出去”，培育一批中国优秀咨询公司。二是规范招投标和实施阶段管理。需要借鉴国际通行做法和实践，提高采购政策透明度和交易条件公平性，纳入系统性反腐败政策和具体管理措施，充分利用政府资金项目推行廉洁之路建设理念和主张。三是强化境外项目监管力度。推动建立境外项目监管部门联动机制，开展联合执法，对存在违法违规的企业实施联合惩戒，禁止其在一定期限范围内从事境外投资经营活动。推动跨部门违法违规信息共享，探索建立境外投资领域失信行为统一公示平台，对外公示政府各部门对企业境外投资领域的行政处罚和刑事处罚。四是提升境外项目政策服务水平。要更深层次打造服务型政府，助力企业公平竞争，依法合规参与境外投资。探索以市场化方式为企业“走出去”提供咨询服务，搭建国别贿赂风险监测评估系统、全球商业伙伴背景调查系统，在重点国别建立政策服务网络。

五、提升境外国有资产监督效能

国有企业是“一带一路”建设的主力军，必须在廉洁合规建设上遵循更高标准。国资监管部门需要发挥制度优势，系统加强国有企业境外廉洁合规监督。一是完善党内监督机制，充分考虑境外特殊性，特别是属地公司、合资公司治理和员工构成的多样性，党内监督应当以“管人”为主，以“管事”为辅，重点监督好外派中方人员履职行为。二是强化董事会境外廉洁风险防范能力，向各级企业委派具有境外廉洁合规管理知识和经验的董事，或对董事开展相应专业培训。加强重要境外子企业和合资企业董事会建设并对其充分授权，以防范并隔离国内母公司风险。三是加强境外国有资产财务和审计监督。财务和审计是全球通用商业语言，且实践表明大多数腐败行为无法绕开资金支付环节。强化境外财务资金监督与法律合规监督联动机制，由财务、法务共同加强高风险业务（如分包、采购、佣金）的资金支付审核。审计机关要探索涉国有资产跨境审计合作，加强境外审计专业人才培养，鼓励企业建立境外专业审计中心、区域审计中心，延伸审计监督触角。

六、增强反腐败国际影响力和感召力

我们要坚持真正多边主义，积极参与引领国际反腐败规则制定，探索与共建“一带一路”国家签署具有约束力的反腐败多边法律文书，谈判、签署司法协助和引渡等条约。营商环境是廉洁之路建设的治本之道。第三届“一带一路”国际合作高峰论坛发布的《“一带一路”廉洁建设高级原则》一半内容与共建廉洁营商环境有关。我们要在加大东道国基础设施投资并严厉打击境外腐败行为的同时，利用对外援助、政策性贷款和国际社会支持，加大在东道国公共治理领域制度建设的投入，有效提升反腐败国际影响力和感召力，为企业境外廉洁合规建设营造良好的国际环境。

（作者单位：中国中铁股份有限公司）