脱欧后英国贸易救济措施的过渡安排和应对建议

[摘要]2020年1月31日，英国正式退出欧盟，进入脱欧过渡期。

2020年1月31日，英国正式退出欧盟，进入脱欧过渡期。为平稳过渡，避免由于双方关系过快的根本性变化造成混乱局面，英国和欧盟设置了截止2020年12月31日的过渡期。在过渡期内，英国不再是欧盟成员国，但是继续留在欧盟的关税同盟和单一市场内，欧盟现有和在过渡期内新生效的贸易救济措施仍适用于英国。2021年1月1日起，英国正式退出欧盟关税同盟和单一市场，实行完全独立的贸易政策。

关于欧盟贸易救济措施在英国的过渡安排主要规定在英国《2018税收（跨境贸易）法》，《2019贸易救济（倾销和补贴）（脱欧）条例》（以下简称为“《贸易救济条例》”）及其修正案中。在此基础上，英国国际贸易部（DIT）发布的指南文件进一步规定了实践中的案件处理办法。由于建立正式贸易救济调查机关（TRA）的《贸易法案》（Tradebill）尚未经过皇家批准，TRA的职权暂由英国国际贸易部下属的贸易救济调查局（TRID）代行。

一、英国对过渡措施的具体安排

（1）反倾销和反补贴措施

根据《贸易救济条例》和相关指南文件的规定，欧盟反倾销或反补贴措施在英国的过渡主要包括以下四种情况。

1.欧盟已经作出终裁的反倾销或反补贴措施

首先，TRID面临的一个紧迫问题就是如何处理在过渡期结束时，进口产品已被欧盟征收贸易救济关税的情况。为解决这一问题，《2018税收（跨境贸易）法》附表7第一部分做出了原则性规定，即所有欧盟反倾销或反补贴措施在过渡期结束时将停止生效。[1]然而，由于正在生效的欧盟措施中有不少旨在保护英国国内产业的利益，径行取消原有欧盟措施且在新的英国措施尚未到位的情况下势必对英国相关国内产业造成冲击。为此，DIT自2017年11月28日开始就过渡期结束后是否应维持欧盟既有措施征求公众意见（Callforevidenceconsultation），最终发布了一份欧盟既有措施维持或者取消决定的清单。[2]值得注意的是，相比较公共咨询阶段发布的清单，TRID会根据英国相关产品生产商补充提交的证据不定期地对既有措施的维持或取消情况进行更新。根据2020年12月16日最新更新的数据，TRID决定对欧盟既有118项反倾销或反补贴措施中的42项（含中国26项）在英国予以维持，另外76项（含中国45项）将予以取消，其中中国相关产品对英国出口仍将适用欧盟既有的反倾销和反补贴税率的措施如下：

产品名称	措施类型	最终决定
小卷铝箔	反倾销	维持
铝轮毂	反倾销	维持
自行车	反倾销	维持
电动自行车	反倾销、反补贴	维持
铸铁井盖	反倾销	维持
陶瓷餐具/厨具	反倾销	维持
瓷砖	反倾销	维持
鹿皮	反倾销	维持
冷轧扁钢产品	反倾销	维持
玻璃纤维	反倾销、反补贴	维持
耐腐蚀钢	反倾销	维持
厚板	反倾销	维持
热轧钢板（铁、非合金钢、或其他合金钢）	反倾销、反补贴	维持
烫衣板	反倾销	维持
有机涂层钢	反倾销、反补贴	维持
预应力钢绞线	反倾销	维持
钢筋（高疲劳性能钢筋）	反倾销	维持
钢丝绳和钢缆	反倾销	维持
轮胎	反倾销、反补贴	维持
铁或非合金钢焊管	反倾销	维持
盘条	反倾销	维持

Source:Guidance-Trade remediestransition policy[3]

对于每一项拟维持的措施，国务大臣均会发布终裁公告，使相应的欧盟措施生效，并由TRID主动发起过渡复审，审查对进口到英国的相关被调查产品继续征收反倾销税或反补贴税的必要性，以及如果反倾销税或反补贴税不再适用于这些产品，是否会对英国的同类产业造成损害。[4]过渡复审中涉及两个值得关注的问题：(1)TRID可能对现有措施的范围进行修改，例如被调查产品范围，调查期间和补贴项目等；(2)TRID根据过渡复审结果可能对现有措施予以维持，变更或者撤销。[5]

根据《贸易救济条例》96A和97条的规定，TRA对欧盟反倾销和反补贴措施启动过渡复审的前提条件是国务大臣（TheSecretaryofState）应于过渡期结束前发布终裁决定（DeterminationNotice），使欧盟措施在英国生效，如果针对某一产品的终裁决定未能发布，则该欧盟措施将不能在英国进行过渡。这一规定也受到了TRID实践的印证，即在2020年12月31日，TRID突击发布了28项终裁决定。[6]

在此基础上，《贸易救济条例》第98(1)条对发起过渡复审的截止日期作出了规定，即TRID应于欧盟反倾销或反补贴措施到期前启动过渡复审，如果逾期未能启动，则相关措施将于到期日自动失效。

2.欧盟已经作出终裁但在过渡期结束时仍在进行日落复审的案件

关于在过渡期结束当日正在进行日落复审的欧盟案件，《贸易救济条例》第96B，97C和101C(2)(a)条在第98(1)条的基础上作出了例外规定，即：

-如果国务大臣接受了TRID根据过渡复审调查结果作出的建议，决定对现有欧盟措施予以变更，则此类欧盟措施应于过渡期结束后30日内失效；

-如果国务大臣接受了TRID根据过渡复审调查结果作出的建议，则此类欧盟措施应于国务大臣决定中公布的截止日失效。[7]

目前，TRID已分别于2020年2月10和2020年11月5日就欧盟对中国的铁或非合金钢焊管和盘条产品适用的反倾销措施启动过渡复审。与此同时，欧委会也分别于2020年1月24日和2020年10月14日对原产于中国的前述两种产品发起日落复审。因此，除非英国贸易大臣接受了TRID根据过渡复审调查结果作出的建议，决定对这两种产品适用的欧盟措施水平予以变更，否则这两类措施均将在过渡期结束30日后继续适用。

3.欧盟正在进行调查的反倾销或反补贴案件

2020年7月13日，英国贸易部对《贸易救济条例》作出重要修订。根据修订后条例第95条的规定，从2020年8月5日起，对于欧盟已经开始调查，但在过渡期到期前尚未终裁的反倾销或反补贴案件，英国国内产业在满足条件的情况下可以就欧盟正在调查的被调查产品向TRID申请发起调查。[8]

在2020年8月5日之前，TRID仅有权对现有的欧盟措施是否应在过渡期结束后由英国继续实施反倾销或反补贴措施展开调查，而自8月5日起，TRID有权在欧盟已经开始调查但尚未实施措施的情况下，对进口到英国的产品展开反倾销或反补贴调查。但是此种调查的发起仅限于在国内产业提交申请的情况下，TRID不能依职权发起调查。这次修订不仅解答了各利害关系方对欧盟正在调查的案件如何在英国过渡的疑问，而且意味着英国向能够实施独立的贸易救济措施的目标更近一步。在过渡期内发起原案调查的权利将不再由欧盟专属。

截止目前，TRID未就欧盟正在进行调查的产品的发起调查。

4.其他产品

对于不属于上述三种情况的其他产品，满足条件的国内产业有权在过渡期结束后向TRID申请发起新的贸易救济调查。[9]

（2）保障措施

根据《脱欧协议》，欧盟现有的保障措施在2020年12月31日前仍适用于英国，但英国政府需要决定在过渡期结束后欧盟保障措施是否继续在英国适用，以及适用的水平是否需要调整。以钢铁保障措施为例，欧盟目前针对26类钢铁产品适用保障措施。[10]对于保障措施的实施，欧委会称由于全球贸易救济措施的增加，尤其是美国2017年对钢铁产品启动的232调查，导致钢铁产品转而涌入欧盟市场，有可能对欧盟产业造成严重损害，因此需要以保障措施进行规制。简而言之，如果钢铁产品进口量超过规定配额，欧盟将加征25%的保障措施关税。

2020年9月30日，TRID发布了对欧盟钢铁保障措施的过渡决定，拟对欧盟钢铁保障措施项下26类产品中的19类进行过渡，并将根据过渡复审结果对各类产品的配额水平进行调整。详情请见下表：

产品类别编码	适用欧盟保障措施的产品	过渡期后在英国是否维持/终止？
1	非合金和其他合金热轧板和条	维持
2	非合金和其他合金冷轧板	维持
3A，3B	电工钢（晶粒取向电工钢除外）	终止
4A，4B	金属涂层钢板	维持
5	有机涂层钢	维持
6	镀锡钢材	维持
7	非合金和其他合金四开版	维持
8	不锈钢热轧板和条	终止
9	不锈钢冷轧板和条	终止
10	不锈钢热轧四开板	终止
12	非合金和其他合金钢条和轻型材	维持
13	钢筋	维持
14	不锈钢条和轻型材	维持
15	不锈钢盘条	维持
16	非合金和其他合金盘条	维持
17	铁或非合金钢的角材、型材和异型材	维持
18	钢板桩	终止
19	铁路材料	维持
20	煤气管道	维持
21	空心型材	维持
22	不锈钢无缝管和异型材	终止
24	其他不锈钢管	终止
25A，25B	大型焊管	维持
26	其他焊管	维持
27	非合金和其他合金冷轧棒	维持
28	非合金丝	维持

Source:Guidance-Trade remediestransition policy [11]

根据TRID发布的钢铁保障措施过渡决定，TRID需对欧盟钢铁保障措施发起过渡复审，以决定是否对欧盟现有措施（在19类产品的基础上）予以维持，变更或者撤销。具体而言，TRID将审查在调查期间（2013-2017年），英国进口欧盟现有措施范围内的产品数量是否激增。如果TRID认定被调查产品数量激增，TRID将考虑：[12]

-如果取消对钢铁产品的关税配额，其进口数量是否会再次增加？

-如果取消对钢铁产品的关税配额，是否会对英国同类产品和直接竞争产品的生产商造成严重损害？

-是否有必要继续实行关税配额，以促进英国同类产品和直接竞争产品生产商更好地应对同类产品的进口？

-对钢铁产品的关税配额进行调整或采取征收额外进口关税的办法是否更符合防止对英国同类产品和直接竞争产品生产商造成严重损害之目的；和

-是否延长或者缩短关税配额的适用期限。

目前，英国钢铁保障措施过渡复审案仍在审理中，根据案件时间表，TRID预计将于2021年6月发布初裁。

二、对过渡复审的法律分析

虽然英国调查机关对欧盟贸易救济措施在英国的过渡办法作出了规定，但该办法的合规性却存在疑问。

首先，以反倾销措施为例，根据WTO《反倾销协议》的规定，WTO成员只有在满足下列条件的情况下才能适用反倾销措施。第一，应根据《反倾销协议》的规定发起并进行调查；第二，根据调查结果，确定：(1)存在倾销的事实；(2)对国内产业造成了实质性损害，实质性损害威胁，或对国内相关产业的建立造成实质性阻碍；(3)倾销与损害之间存在因果关系。应当注意到的是，第一种情况中的既有措施是欧盟调查机关在欧盟关税同盟区域内针对欧盟相关市场和产业情况采取的贸易救济措施。

其次，WTO《反倾销协议》规定的复审是用以解决原有贸易救济措施的存废问题，后期的一切维持，改变，废止的决定都是建立于原有措施的基础上。然而，当过渡期结束后，英国不再属于欧盟的共同关税同盟，而是完全不同的市场，原有欧盟反倾销措施适用的基石已发生实质性改变，无论是倾销行为，国内产业遭受的损害以及由此产生的因果关系均应就个案根据英国相关市场的情况重新作出评估。因此，决定是否保留、调整或取消欧盟措施的过渡复审实际上是对一项新的贸易救济调查，而非复审。

在此基础上，调查机关若决定主动发起新的贸易救济调查，应首先符合《反倾销协议》第5(2)条或5(6)条的规定，即具备关于倾销，损害以及倾销和损害之间存在因果关系的充分证据证明发起调查的适当性。

最后，即使英国调查机关认为过渡复审并非原审，而是一种特殊的复审，其合规性依旧存疑，因为在过渡期结束后至过渡复审裁决发布前存在一段间隔期（对于到期日靠后的措施，间隔期可能更长），在这段间隔期内，英国将在没有经过实质调查的情况下继续对拟维持的进口产品适用原欧盟的贸易救济措施。

三、英欧《贸易与合作协定》中的贸易救济规则

2020年12月24日，在经历多年的曲折谈判后，英国与欧盟达成《贸易与合作协定》。协定在第二部分第1编第1章第17条中对贸易救济规则作出了规定。该条规定：

-英国和欧盟确认双方享有在《关贸总协定》第6条，《反倾销协议》，《补贴与反补贴措施协议》，《关贸总协定》第19条，《保障措施协议》和《农业协议》项下的权利和义务；

-双方应根据《反倾销协议》和《补贴与反补贴协议》的规定，按照公平和透明的程序实施反倾销和反补贴措施；

-在不妨碍调查正常进行的情况下，双方应确保各利害关系方在反倾销和反补贴调查中享有充分的抗辩机会；

-双方调查机关有权根据其法律规定，考虑是否以倾销幅度为基础全额或者部分征收反倾销税；

-双方调查机关应根据其法律规定，确定征收反倾销或反补贴税是否有悖于公共利益；

-双方不得对相同产品同时适用或维持《农业协定》第5条、《关贸总协定》第19条和《保障措施协议》项下的措施。[13]

根据以上规定可以看出，英国和欧盟并未就对彼此产品适用反倾销或反补贴措施进行限制，因此不排除在过渡期后英欧之间互相发起贸易救济调查的可能性。

四、英国市场前景分析

对于调查机关而言，平衡国内产业的利益与市场上应有的竞争环境一直是一项难题，对于处于脱欧过渡期的英国来说更是如此。根据英国下议院图书馆于2020年7月发布的《中英贸易数据报告》，英国与中国的贸易额近年来呈现大幅增长趋势。1999年，中国为英国第15大进口来源地，然而到了2019年，中国已经成为英国第4大进口来源地，[14]英国对中国进口产品的依赖程度越来越高。

来源：根据中华人民共和国海关总署统计分析司统计月报汇总整理

根据中国海关总署的统计数据，2020年（1-10月），2019年和2018年中国对英国贸易顺差分别为407亿美元，385亿美元和327亿美元，始终是我国的前五大贸易顺差国之一。[15]就出口产品类别而言，中国对英国出口金额占比最大的产品以机电设备及其零件，纺织原料及纺织制品，贱金属及其制品，杂项制品和塑料，橡胶及其制品等低附加值产品为主，平均合计金额占到中国对英出口金额的70%以上，这些正是贸易救济调查中值得关注的产品。

五、对中国企业的应对建议

在应对英国调查的过程中，企业应当注意以下几点：

1.合理利用进口微量规则

由于过渡复审是基于欧盟现有贸易救济措施发起，因此原有欧盟措施的效力也会影响对英出口，调查期间中国企业的出口数量不会太多。以英国铁或非合金钢焊管案为例，在调查期内中国被调查产品进口量仅占英国总进口量的1%，与俄罗斯、白俄罗斯二国累计进口不到7%，低于WTO规定的微量比例，理应终止调查。因此，对于其他即将陆续发起的过渡复审，中国企业，商会也应积极登记应诉，合理分析并利用海关数据，提出抗辩。

2.合理提起因果关系抗辩

根据国际货币基金组织和中国商务部的数据，在2020年，英国是世界第五大经济体[16]，服务业占国内生产总值的四分之三，制造业只占十分之一左右[17]，并非英国经济发展的优先级。由于反倾销或反补贴措施适用的前置条件是证明倾销或补贴行为与国内产业损害结果之间的因果关系，因此，如果英国国内产业在贸易救济调查中声称其由于进口的倾销或补贴产品而遭受损害，中国企业可以从对英国相关产业状况入手，全面分析损害原因，适时提出因果关系抗辩。

3.合理利用复审机制

根据英国国际贸易部于12月16日更新的数据，欧盟对中国既有反倾销和反补贴措施中的26项将在英国予以维持，并在措施到期日前依次发起过渡复审。然而，如前所述，在未经英国任何实质调查的情况下，这样做将导致欧盟的反倾销或反补贴税继续对出口英国的被调查产品适用。以欧盟对中国的陶瓷餐具和厨具案（AD586）为例（属于英国决定过渡的案件），该案的征税到期日为2024年12月13日，这意味着在过渡复审结果公布前，原有欧盟反倾销税将继续适用。如果在2024年12月13日前不久启动过渡复审，这意味着反倾销税将持续适用到2025年，甚至更晚。

因此，与案件存在利害关系的企业不一定要等到过渡复审的启动，反而可以寻找适当的时机，合理利用产品范围复审，新出口商复审等机制，寻求竞争优势。以新出口商复审为例，如果TRID收到申请，要求对英国已经决定过渡的案件进行新出口商复审，但是过渡复审尚未发起，TRID称其有可能考虑在启动新出口复审的同时进行过渡复审。[18]这意味着过渡复审存在提前的可能性。

英国贸易救济措施的过渡性规定可以在英国政府的网站上进行查询[19]。作为一贯主张自由贸易的国家，在欧盟的反倾销程序中，英国投反对票，即反对征税的情况比较多，因而，英国贸易政策预计会相对公平，不会走向极端的贸易保护主义。企业由于各种原因，可能在欧盟调查中未能获得较好的效果，完全不必灰心，反而可以及时调整生产和销售策略，加快对英进出口贸易布局，把握住市场开拓机会。

[1]《2018税收（跨境贸易）法》附表7第一部分第1条。

[2]Guidance-Traderemediestransitionpolicy，availableat：https://www.gov.uk/guidance/trade-remedies-transition-policy。

[3]Guidance-Traderemediestransitionpolicy,availableat:https://www.gov.uk/guidance/trade-remedies-transition-policy.

[4]《2019贸易救济（倾销和补贴）（脱欧）条例》第96A条，97条和99A条。

[5]Guidance-HowwecarryouttransitionreviewsintoEUmeasures，availableat：https://www.gov.uk/government/publications/the-uk-trade-remedies-investigations-process/how-we-carry-out-transition-reviews-into-eu-measures。

[6]TradeRemediesInvestigationsDirectorate,availableat:https://www.gov.uk/government/organisations/trade-remedies-investigations-directorate.

[7]《2019贸易救济（倾销和补贴）（脱欧）条例》第96B，97C，101C(2)(a)条。

[8]《2019贸易救济（倾销和补贴）（脱欧）条例》第95条。

[9]Guidance-Applyingforatraderemediesinvestigation，availableat：https://www.gov.uk/guidance/applying-for-a-trade-remedies-investigation。

[10]欧盟钢铁临时保障措施于2018年7月19日实施，最终保障措施于2019年2月2日实施，适用期截止2021年6月30日。

[11]Guidance-Traderemediestransitionpolicy,availableat:https://www.gov.uk/guidance/trade-remedies-transition-policy.

[12]Guidance-TransitionreviewofEUsteelsafeguardmeasures,availableat:https://www.gov.uk/government/publications/the-uk-trade-remedies-investigations-process/transition-review-of-eu-steel-safeguard-measures#the-safeguard-transition-review-process.

[13]EU-UKTradeandCooperationAgreement,availableat:https://ec.europa.eu/info/relations-united-kingdom/eu-uk-trade-and-cooperation-agreement_en.

[14]StatisticsonUKtradewithChina，HouseofCommonsLibrary，page3，availableat：https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-7379/#:~:text=In%202019%3A,deficit%20of%20%2D%C2%A318.3%20billion.&text=China%20accounted%20for%204.4%25%20of,fourth%20largest%20source%20of%20imports。

[15]根据中华人民共和国海关总署统计分析司统计月报汇总整理，链接请见：http://tjs.customs.gov.cn/tjs/sjgb/tjyb/index.html。

[16]国际货币基金组织2020年世界各国GDP统计，链接请见：https://www.imf.org/external/datamapper/NGDPD@WEO/OEMDC/ADVEC/WEOWORLD。

[17]英国经济及产业情况，中国商务部欧洲司，链接请见：http://www.mofcom.gov.cn/article/tongjiziliao/sjtj/xyfzgbqk/201905/20190502866379.shtml。

[18]Guidance-Newexporterreview,availableat:https://www.gov.uk/government/publications/the-uk-trade-remedies-investigations-process/new-exporter-review.

[19]Guidance-TheUKtraderemediesinvestigationsprocess,availableat:https://www.gov.uk/government/publications/the-uk-trade-remedies-investigations-process.

最高院新民间借贷司法解释对金融机构