分析：从央地关系视角看印尼经贸合作风险​

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印尼作为21世纪的新兴经济体，具有很大的经济发展潜力，是中国推进“一带一路”建设的重要支点国家。佐科总统上台执政后，提出了“全球海洋支点”战略构想，印尼的国家发展迈上了新台阶。在“一带一路”合作框架下，中国与印尼的经贸合作蓬勃开展，以雅万高铁为代表的务实合作取得了一定成就，双方也开始探讨“一带一路”倡议与“全球海洋支点”战略对接的问题。但是，受印尼国内特殊的中央—地方关系的影响，中国—印尼经贸合作面临着多方面的制约因素，“原始忠诚”和“诸侯政治”从政治层面影响了双方经贸合作的开展，“地方自治法令”与土地私有制则从经济层面制约了双方经贸合作的开展。

近年来，虽然中国和印尼两国经贸关系有所发展，人员往来日趋频繁，但是印尼国内对华亲善程度仍然不高。“21世纪海上丝绸之路”建设在印尼推进中也遇到诸多困难。“雅万高铁”是中国印尼经贸合作的旗舰项目。2015年印尼舍弃日本而选择采用中国提出的“雅万高铁”建设方案，但迄今为止，项目的推进并不顺利，面临着诸多复杂的政治、经济和社会层面的制约因素，这在很大程度上源于印尼国内特殊的权力分配结构。

当前，“一带一路”建设已经从“大写意”进入“工笔画”实施阶段，中国与合作伙伴国的战略和发展规划对接已经成为亟待研究的重要课题，丰富对合作伙伴国本土知识的认知，探讨特殊的国内权力分配模式如何影响中外经贸合作具有显著的学术价值和现实意义。然而，当前对印尼中央与地方关系的研究成果很少，或者是停留在历史梳理层面，或者是关注地方分权带来的地方政治变迁。国内对中国印尼经贸合作的研究大多侧重于从宏观上回顾双方经贸合作的成效，探讨合作的潜力、前景和挑战，“一带一路”对接“全球海洋支点”问题。部分研究分析了雅万高铁案例，探讨了在海外建设高铁的政治和社会风险。少数学者研究了印尼国内因素对双方共建海上丝绸之路的影响。还鲜有从印尼国内的权力分配模式角度探讨中国印尼经贸合作的研究成果。

本文从中央—地方关系这一视角出发，探讨印尼国内政治中影响双方经贸合作的风险因素。本文所指的中央—地方关系是一种权力分配关系，它主要体现在政治和经济两个层面，在政治层面，本土政治认同和地方政治权力的家族垄断限制了中央政府政令的实施；在经济层面，保护地方经济利益的法令与根深蒂固的土地私有制度安排赋予地方相当的经济权力，这两个因素都决定了印尼地方政府不仅是不容忽视的双边经贸合作的参与主体，而且还是必须考虑的合作收益分享者。如果地方的利益在这两个方面无法得到有效满足，会构成影响中国印尼经贸合作的风险因素。

一、印尼的经济发展潜力与中国—印尼经贸合作面临的机遇

印尼是不容忽视的发展中大国，其经济发展潜力不容低估。美国国家情报委员会于2012年推出的报告称，印尼将在世界经济中扮演重要角色。从国际对比来看，印尼是排名在美国、中国和印度之后，最具投资发展前景的国家；是亚洲发展中经济体中继中国、中国香港、新加坡和印度之后，接受外国直接投资最多的国家和地区。印尼还是东南亚国家中唯一的G20成员，有机会参与国际经济治理。从国内发展来看，人口增长、中产阶级崛起和城市化进程是印尼经济增长的重要推力。当前印尼正在发生历史性转变，从乡村经济转为城市经济，这使印尼成为东亚地区继中国和日本之后拥有城市化土地第三多的国家，目前印尼的年均城市化增长率为4.1%，高于其他亚洲国家。到2025年，印尼68%的人口将居住在城市。

印尼是“一带一路”建设的战略支点国家，对倡议的实施具有特殊重要意义。从地缘位置来看，印尼连接着太平洋与印度洋之间的海域，处于亚洲与大洋洲之间的中间地带，扮演着枢纽和中转站的角色。事关中国经济安全的马六甲海峡由印尼、马来西亚和新加坡共同管辖，而可能替代马六甲海峡的其他海上通道，如巽他海峡、龙目海峡和望加锡海峡都位于印尼海域，这使印尼的地缘位置极为重要。从政治影响来看，印尼是东南亚国家联盟的发起国之一，在东盟议题的制定上享有很大的发言权。东盟秘书处于1976年2月在印尼外交部设立，并于1981年在雅加达拥有独立的总部大厦。2019年8月8日，佐科总统为东盟秘书处新总部大楼揭幕。他在致辞中还表示，印尼努力促使东盟工作得更快、更充实、更有效果和效率。从区域发展来看，印尼所在的东盟地区是世界经济表现最为活跃的地区，有着显著特色的区域一体化正在稳步推进之中。2015年11月，东盟出台了《2025年东盟经济共同体蓝图》，自实施以来，各成员国推出了逐步削减贸易壁垒、贸易自由化、投资自由化、劳动力自由移动、促进互联互通、缩减发展差距等措施。区域经济的高度整合将为印尼经济的持续增长提供助力。

中国与印尼的关系源远流长，冷战结束以来，双边关系逐渐改善，日益具有战略意义。2005年4月，两国建立起战略伙伴关系。2013年10月，双边关系升级为“全面战略伙伴关系”，习主席在印尼国会发表演讲时提出建设“21世纪海上丝绸之路”的倡议，凸显出印尼在“一带一路”倡议中的重要性。2014年10月，上台执政的佐科总统提出印尼建设“全球海洋支点”的战略构想。两国在重视海洋发展方面不谋而合。如果双方能够寻找到利益契合点，进一步加强战略对接，则不仅有利于两国关系发展，打造“一带一路”建设的示范工程，而且还有助于维护地区和平，创新发展中国家合作的模式。

佐科是一位平民总统，素有亲民务实之风，他本人很关注印尼的基础设施建设。早在2014年的总统竞选纲领中他就提出了“九项愿景”，希望将印尼建设成海洋国家并着重建设印尼偏远地区和乡村。“九项愿景”包括一系列道路、高速公路、地铁以及“海上高速路”等基础设施建设内容。佐科上台后，在内外政策上推出了一系列支持基础设施建设的举措。2014年发布了第75号总统令，组建起跨部门的“加速优先基础设施建设委员会”，该委员会由经济统筹部长牵头，海事统筹部长为副手，成员包括财政部长、国民建设计划部长、农业与空间规划部长等多位内阁成员。根据该委员会的建议，佐科发布了2017年第58号总统令，加速推进该委员会推荐的245个基础设施建设项目。而后，佐科又发布了2018年第56号总统令，将重点项目更正为223个，所需金额达到4183万亿印尼盾（约2.1万亿元人民币）。该委员会还把“雅万高铁”列为“国家战略项目”之一。2019年10月2日，该委员会的一位领导瓦尤表示，政府估计于2019年底完成223个项目当中的103个项目，达到全部项目数量的46%。然而，与雄心勃勃的计划相比，印尼面临的现实却是尴尬的。印尼经济发展存在基础设施缺口、预算压力以及扶贫三大短板，这导致项目完成率不如预期。印尼政府无力依靠自身力量筹措建设基础设施的巨额资金，寻求与中国合作是现实可行的选择。

“一带一路”倡议提出后，印尼政府总体表现积极。佐科政府非常重视同中国的经贸合作，尤其是推动“全球海洋支点”构想与“一带一路”倡议的对接。2017年5月14日，佐科总统在出席首届“一带一路”国际合作高峰论坛时表示，“一带一路”倡议将加深两国的经济合作，尤其是目前印尼正在大力实施的基础设施、互联互通和海洋支点建设。佐科总统还邀请中方合作参与印尼的三个大型项目，这三个项目位于北苏门答腊、北苏拉威西和北加里曼丹的“三北”经济走廊，将整合经济、互联互通、工业和旅游业等项目建设。中国同意与印尼共同开发“三北”经济走廊。2018年4月16日，佐科最“资深”的政治盟友，总统特使兼海事统筹部长卢胡特在北京会见中国国务委员兼外交部长王毅时表示，印尼愿同中方落实好两国元首共识，加强高层交往并深入对接“全球海洋支点”构想。在北京期间，卢胡特还宣布印尼政府将成立由他领导的“印尼全球海洋支点工作组”，领导经济统筹部、国民规划署、国有企业部、交通部等多个部门。

佐科推动印尼基础设施建设以及进行双方发展倡议对接不仅有利于开展双边经贸合作，更关系到佐科的个人政绩和民众的支持度。事实上，印尼的基础设施建设成就斐然，大力建设基础设施使佐科个人政绩卓著。“国家战略项目”建设成果让佐科收获了将近四分之三的民众的支持。凭借务实的政策、亲民的作风、良好的个人形象，佐科赢得了民众的普遍拥戴并于2019年4月以55.5%的得票率蝉联总统。

对中国自身而言，也具备抓住印尼发展机遇的现实可行性。中国经济已经进入新常态，正在进行经济结构优化升级，对外进行大规模的产能和技术转移的时机已经成熟，有能力为其他发展中国家提升基础设施和工业化水平发挥更大作用。印尼仍然面临着繁重的发展任务，工业化远未完成，面临着区域发展不平衡、资金缺口大、基础设施落后等问题。为解决自身问题，印尼需要与外部世界合作发展。正是因为彼此利益的对接和需求的匹配，才推动了中国印尼经贸合作的快速发展。中国已连续多年成为印尼最大的贸易伙伴。2018年双边贸易额达773.7亿美元，同比增长22.2%。现在，这种利益对接进一步提升为战略和发展倡议对接，将对双边经贸合作发挥更大引领作用。

21世纪以来，中国—印尼经贸合作存在三大特点：一是增长速度快，2017年中国和中国香港已经超过日本，成为印尼第二大外资来源地，仅次于新加坡；二是在投资地域上相对均衡，中国对印尼投资额的60%位于爪哇岛以外的印尼外岛地区，而日本2014年对印尼总投资的90%集中在雅加达和周边地区；三是中国对印尼投资更重视基础设施建设，这对于推动印尼的长远发展意义重大。

二、中央—地方关系视角下双边经贸合作面临的政治风险

虽然中国—印尼经贸合作取得了较大的进展，但印尼“支离破碎”的地理特征和分散在各地的合作项目，使印尼中央和地方的权力分配成为一个影响双边经贸合作但又未引起足够重视的因素，这个因素在很大程度上直接影响到各个项目的进度乃至成败。在中央—地方关系视角下，中国—印尼经贸合作面临的政治风险主要表现为“原始忠诚”和“诸侯政治”。

印尼的权力结构也如其地理特征一般“散乱”，表现出高度碎片化和分散化的特征，从纵向的中央—地方之间的权力关系到横向的各个行政区、部落、森林地、宗教场所地之间的关系都是高度复杂的。1998年苏哈托政府倒台后，印尼的宪制安排和地方扩权运动使地方权力大幅提升，中央—地方关系的模式变动扩大了“原始忠诚”和“诸侯政治”的作用空间。

（一）“原始忠诚”在地方政治中根深蒂固

发展中国家政治与社会内部存在一种现象，在人类学和社会学中称之为“原始忠诚”，是指社会上的结社或者凝聚方式是基于宗教、种族、部族或者地域方式等相对“原始”的认同和拥护组织的方式。美国人类学大师克利福德·格尔茨在其巨著《文化的解释》中大量使用这个概念对当今人类社会和民族国家进行解释。格尔茨研究指出，当一个国家的国民或成员以宗教、地域、种族所产生的社会原始情感得到强化，将冲击国家认同与国家整合。“原始忠诚”并不一定会随着政治组织现代化程度的提高而逐渐式微，反而会在民主政体和政党政治下获得新的作用空间，从而在地方社会中长期存在并发挥政治影响。

现代民主政治的多党制是西方政治发展的产物。政党被视为是公民表达其政治诉求和竞逐公职的载体，凝聚着社会上拥有相似意识形态和政治诉求的人群。在正常情况下，政党也以鲜明的意识形态表达诉求和争取大众的支持，进而在竞选中获胜执政。在发达国家，政党之间大体是基于“左”或“右”的意识形态进行划分，而政党之间的政策差异集中在经济政策、社会福利、对外关系等方面，它们显然是具有相对“现代”和理性程度的公共政策领域。然而，发展中国家的政党却有着截然不同的意识形态诉求和争取支持的方式。各个政党凝聚共识和吸引大众的方式更多的是基于宗教认同、族群认同，甚至是基于排斥特定宗教或特定族群。这相对“原始”或相对“非理性”的政治特征是发展中国家政治特别是地方政治的特色。在印尼，发生过数起基于宗教认同的政治与社会运动，比如发动大规模游行反对雅加达前任华裔省长钟万学。

社会里“原始忠诚”的强弱程度直接影响到民众的守法观念和国家法治的发展，乃至于政府各项政策的落实。在实行竞争性选举的政党政治国家，“原始忠诚”极易被敌对阵营操纵利用，从而逆转地方政府的政策走向。当前，印尼政治中“原始忠诚”的存在表现为各政党的立党宗旨和奉行意识形态的差异。印尼开国意识形态是潘查希拉（亦称“建国五原则”或者“建国五基”），其核心内容是承认印尼是多元文化和信仰的国家，但不把宗教教义纳入国家法律，奉行比较世俗的意识形态。但同时，印尼的大部分人口却是穆斯林。2019年印尼大约有2.71亿人口，其中穆斯林约占87%。因此，印尼开国总统苏加诺提出的潘查希拉以及后来发展成政治力量的伊斯兰教义已经成为影响印尼政治的两大主流意识形态，两者之间的斗争与合作直接影响着印尼政局的走向。

自从1945年8月7日宣布独立以来，印尼各地主张建立伊斯兰国的武装冲突持续不断，其中最早的是于1949年宣布成立的“伊斯兰国”武装分离主义运动。这个“伊斯兰国”所在的地区正是西爪哇地区，就是目前“雅万高铁”项目所在地。而今，印尼众多伊斯兰政党之间对宗教教义该如何纳入国家法律及其推行到什么程度有着较大的分歧。2013年，美国智库卡内基基金会把印尼12个政党按世俗主义和伊斯兰两个意识形态进行了划分，如表1所示：

如果说社会思潮的影响是潜移默化的话，那么伊斯兰政治人物赢得地方选举则是现实问题。印尼中央政府与地方政府执政团队的党派属性差异，在无形中增加了外国投资者在印尼推进项目的难度。佐科所属的党派是较为世俗的斗争民主党，而地方长官如果属于伊斯兰政党，党派的政治认同和意识形态差异显著，会直接影响到具体政策和项目的落实。例如，西爪哇省前省长阿玛德是具有保守伊斯兰倾向的繁荣公正党党员，而该党不在佐科执政联盟当中，在中央政治层面属于反对派。阿玛德于2008年当选西爪哇省省长并于2013年成功连任，于2018年卸任。在此期间，正是“雅万高铁”项目推进时期（万隆市是西爪哇省省会）。阿玛德在中央政府还未决定采用中国或日本高铁系统之前已经向中央政府建议，应该采用日本系统。阿玛德在任期间，对雅万高铁多方掣肘。2018年，原万隆市市长利德宛·卡米尔成功当选为新的西爪哇省省长。2019年11月12日，卡米尔在同卢胡特会晤后表示，他将落实中央政府的要求并为雅万高铁实施更多的税务减免。这一案例说明了印尼地方政治中的“原始忠诚”和关键政治人物是如何直接影响中国投资项目的。持伊斯兰保守倾向的阿玛德抵制中国投资，而相对世俗的卡米尔则欢迎中国投资。

“原始忠诚”在印尼各个地方也呈现多样化的特征。位于苏门答腊岛的亚齐省是印尼拥有制定“伊斯兰法”权力的省份，该省按照宗教法对被判定为通奸的公民实施鞭刑。该省地方政党亚齐党的领袖甚至公开表示亚齐应该脱离印尼独立。与之相反，巴布亚省一个地区的居民多数为基督教徒，当地政府则发布地方法令，直接限制在当地兴建清真寺以及禁止妇女戴头巾。奉行不同教义的党派在赢得选举后按照“原始忠诚”的理念进行政治操作，无疑会冲击印尼的国家认同，使印尼的政治格局更加碎片化，这将影响双边合作项目的推进和合作者对未来的预期。

（二）“诸侯政治”在地方政治中占据主导

以血缘关系和世袭网络维系的政治集团在地方政治中占据重要地位，“诸侯政治”是印尼地方政治的另外一个重要特征，其主要表现为“政治世家”和“世袭政治”，这在发展中国家中也属于普遍现象。虽然政治现代化程度相对较高的美国也有政治世家，如肯尼迪家族和布什家族。但在印尼，政治世家对政治的影响力更大，尤其是在地方上长期经营和掌握庞大政治、经济和社会资源的家族。

美国西北大学一位学者专门研究印尼在后苏哈托时代的地方政治世家问题，他认为，政治世家利用在地方上所拥有的政党关系、社会人员网络来谋取公职，并能够将这些关系和人脉网络转换为实实在在的经济利益，并与自己的支持者形成庇护关系。当然，也能利用地方权力损害其利益共同体之外的他者的利益。例如，万丹省原本位于西爪哇地区，后成功于2000年升格为省，这与当地政治世家和地方精英的努力有直接关系。万丹省的“教父”图巴格斯·奇布为女儿秋西亚于2007年当选万丹省长动用资源。奇布家族被认为是万丹省最具实力的政治世家。印尼贪腐观察组织于2013年10月指控秋西亚利用职务便利控制和参与了万丹省政府175个项目，其资金高达1.14万亿盾（约折合5.3亿元人民币）。万丹省的政治世家已经成为研究印尼地方寡头政治最显著的案例。印尼媒体曾梳理了万丹省“政治世家”的人脉关系，如万丹省省长秋西亚是西冷市副市长查珊娜的姐姐、又是南丹格朗县县长艾琳·蒂亚尼的嫂子、班德格朗县副县长哈业尼的继女等，丹格朗县县长阿阿玛德是前县长伊斯麦·伊斯罕德的儿子，旺加锡县县长雅欣是前县长赛勒·马纳夫的女儿。类似情况也存在于印尼几乎所有主要岛屿和地区。2014年，《环球印尼之声》曾列出了全印尼较著名的“政治世家”。

“政治世家”的存在和发挥作用为中国—印尼经贸合作增加了复杂性，这首先表现为不同“政治世家”之间的利益角逐所带来的政策分歧，偏好的不同可能会使合作项目成为各方争议的筹码。以雅万高铁通过的西爪哇省为例，西爪哇省前省长阿玛德支持自己的妻子参与竞选2018年西爪哇省省长职位。阿玛德此前明确表示要选择日本系统来建设雅万高铁。但同时，在“雅万高铁”所经过的普哇加达县，其县长德迪·穆利亚迪曾经公开表示支持“雅万高铁”项目，并表示愿意更改该县四个镇的地方政府空间规划。他也欢迎雅万高铁车厢的生产工厂在该县落户。穆利亚迪还参加了2018年西爪哇省长选举，成为4号候选人的副省长搭档。与此同时，穆利亚迪的妻子参选2018年普哇加达县长职位。由此可见，西爪哇地区存在多个奉行不同政治主张的阵营，这些“政治世家”的博弈在无形中为雅万高铁的项目推进增加了变数。

“政治世家”的影响力还表现为鼓动和操纵地方“原始忠诚”，使歧视性的制度安排法律化，从而为中国的投资设置诸多歧视性条款，不利于双边经贸合作的开展。2008年，亚洲基金会的一份调查报告显示，在印尼470个县市当中的52个县市，有78个地方法令被认为是“受宗教影响的地方法令”。这些法令未必完全主张根据伊斯兰法治理当地，但是确实深受宗教理念的影响。78个地方法令中，有50个是在西爪哇、亚齐和南苏拉威西实施，这些地区是印尼刚获得独立时“伊斯兰国”分离主义运动所在地。印尼地方早期的分离主义倾向虽然也有宗教色彩和意识形态因素，但更多是基于对中央政府分配资源的不满。如今，地方势力可以充分利用宪法赋予的地方权力来落实和强化自己的主张。

一个典型的例子是日惹地区，该地区位于中爪哇并历来由当地苏丹统治。该地区的首长目前是第十世苏丹，其家族已经世袭统治该地区数百年，是一种具有“王室”特征与传统合法性的地方政治世家。该地区至今仍然实施禁止华裔拥有日惹地区内的土地的法令，无论其是否为印尼籍。这个充满歧视的法令专门针对华裔。虽然引起了诸多争议，但是日惹政府拒绝撤销该法令。印尼当地的华裔穆斯林把这个议题申诉到印尼人权委员会，仍得不到妥善解决。

在后苏哈托时代，印尼在中央—地方关系上的变动和调整还有更为深远的影响。21世纪以来印尼实行的“权力下放”显著强化了地方主义，甚至出现了要求根据种族和宗教身份重新划分行政区的声音。例如，穆斯林占多数的地区哥伦打洛就要求重新划分行政区，“脱离”北苏拉威西省。作为哥伦打洛人的印尼前总统哈比比也支持这个要求。这可以被理解为“原始忠诚”理念转化成政治力量，要求地方扩权的典型案例。

前往印尼投资的中国企业面临着与中国截然不同的国情和社会观念。在这里，地方主义的势力甚嚣尘上，以“政治世家”为代表的利益集团盘根错节，歧视华裔的制度性坚冰依然存在，在这样的环境中，仅仅依靠中央政府的合作承诺远不能解决问题。地方的利益并不一定符合国家整体利益，在很多时候，国家整体利益甚至需要让位于地方的特殊利益，甚至让位给地方权威人物的个人利益。

 三、中央—地方关系视角下双边经贸合作面临的经济风险

印尼的中央—地方关系在政治层面主要是保障地方权威人物的参政权以及地方传统政治整合方式的延续，尽管这与民主政治时代的要求有相当大的距离。中央—地方关系在经济层面对地方利益的考虑则更为关键，这直接关系到地方政治世家和不同族裔民众的切身利益。概括而言，中央—地方关系视角下双边经贸合作面临的经济风险主要表现为地方自治法令的烦苛易变和私有土地所有制下土地转让的困难。

印尼《地方自治法令》实现了中央政府“权力下放”，提升了地方政府的地位，扩大了其制定法律的权限。对国际经贸合作而言，外国投资者有意前往印尼某个地方进行投资的时候，必须获得来自中央政府的许可和保证，但是同时也必须获得来自于地方政府的各种许可和保证。中央政府和地方政府有着各自的发展理念和规划。当两者之间的理念和规划不一致或矛盾时，往往给合作项目带来不确定因素。21世纪以来中国—印尼经贸合作正是在印尼地方权力伸张的情况下发展起来的。

（一）地方自治法令的烦苛易变

苏哈托30多年的铁腕统治以及把印尼各地的经济资源过度集中在雅加达的做法引起外岛地区的普遍不满。1998年5月，苏哈托下台后，印尼中央政府开始向地方“下放权力”。1999年印尼第2号法令已经把中央政府的部分权力转移给地方政府。根据《地方自治法令》，省和市县两级地方政府获得了较大的权力，主要包括立法权和制定行政法规的权力。在自治法令开始实施前一年的1998年，全印尼在雅加达以外的地方政府大约有292个。自治法令实施后，随着省和市县的重新划分，地方政府的数量持续增加，到2003年已经达到440个。到2009年，印尼已经有33个省和484个市县。在2010年，印尼的地方政府已经有超过1000个立法机构，这个数目还在持续扩大，因为印尼各地寻求再划分行政区的呼声持续不断。持续多年的地方分权运动使印尼国内政治呈现行政权力分散的局面。这些突然拥有立法权的地方政府让原本已经非常复杂的印尼法律系统更加复杂，甚至被称之为“广泛的法律丛林”。中央与地方的分权使外国投资者面临着极其复杂的法律环境。特别需要指出的是，《地方自治法令》在经济和商业方面赋予了地方政府更大的权限，尤其是设置了税收和规范外国投资许可程序等规定，外国投资者面临着来自中央与地方的“双重许可”和“双重征税”问题。

由于发展水平不同、利益集团扭曲施政和立法技术等因素的限制，多数印尼地方政府利用分享的权力推动发展的实践并不理想。各级地方政府于1999年获得地方自治权和立法权之后，快速制定了各项旨在增加收入的法律法规，这些法律法规主要表现为税收或五花八门的政府费用。有研究指出，印尼地方政府获得自治权之后的一年时间内就制定了1000部新法律；而到2005年，已经有6000部新法律。这些新法律的数量虽多，但质量和效果有限。德国弗赖堡大学曾专门围绕“税务和政治分权对印尼的地方投资的影响”进行了实证研究，比较详细地分析了印尼各地方政府在获得分权之后的预算支出和项目发展情况。《地方自治法令》在1999年开始实行之后，在实施过程中出现诸多问题；印尼中央政府随即于2004年发布第32及33号政府法令，进一步优化了中央与地方之间的税收安排。在印尼中央政府转移了部分权力之后，地方政府总体来说能够比较快速地对地方需求和当地发展做出反应。但与此同时，地方政府在提供公共服务时缺乏人力资源和基础设施。印尼各地的公共服务质量良莠不齐，公共服务的供给方式和方向在很大程度上取决于地方首长个人的优先选择。

地方立法的初衷本来应该是依靠法制稳定预期，保护投资者的利益，避免政策波动带来的不确定性，但在印尼，地方立法反而成为地方利益集团谋利的手段，未必能增进地方的福利或加速地方的经济发展，反而成为地方政府“自肥”的手段以及从投资者那里索取更多资源的依据。2013年的一份研究报告显示，有大约60%—70%的地方政府未能改善当地福利。地方立法未能起到有效激励外来投资的作用。2013年6月17日，印尼雇主协会对媒体表示，印尼的地方自治有85%归于失败，成功的只有15%。失败的原因主要是投资者缺乏对印尼各个地方进行投资的兴趣，地方政府的各项规定不具有稳定性，此外还有非政府组织的作用。

印尼中央与地方之间的关系仍然处于不明朗的状态，两者之间的权力争夺仍在继续，甚至在一些地方发生了法律诉讼，从而增加了不确定性。2014年，印尼中央政府发布了关于地方自治的第23号法令，这一次是为了削弱地方政府的权力。由印尼全国各地县政府组成的组织“印尼全国县政府协会”随即向印尼宪法法院提交了司法审查要求，2017年初，宪法法院裁决中央政府取消该法令。这个决议导致中央政府管制地方政府的权力被削弱。宪法法院裁决之后，印尼内政部表示，中央政府取消地方政府发布的地方法令是为了减少官僚审批程序以及为投资者提供便利。印尼雇主协会则表示，宪法法院的决议令人担忧，因为地方政府权限过大并经常发布离奇的地方法令。印尼经济与金融发展学院经济学家也表示，这个司法决议将加速地方政府发布增加自己收入的法令。这一事件表明印尼中央政府与地方政府之间的权力争夺的激烈程度，这将进一步制约外国投资者前往印尼投资的意愿。

例如雅万高铁建设面对的问题不仅来自于中央政府层面，更多的还来自于高铁沿线的地方政府。《地方自治法令》让高铁的建设进程增添了许多变数。2015年12月16日，西爪哇省投资协调与许可综合厅厅长马苏恩表示，西爪哇省政府希望能获得承建雅万高铁项目的企业联合体的30%的股份。其理由是雅万高铁的大部分线路位于西爪哇省境内，西爪哇省政府计划通过省属企业入股高铁项目。2017年9月，西万隆县县议会拒绝西万隆县政府所提交的“空间规划方案”，原因是县议会认为高铁项目只是惠及少部分人。这一消息可以被理解为印尼中央政府对属于地方政府职权范围内的事情无能为力，也可以被理解为地方自治的制度安排阻碍了基础设施建设。

（二）私有土地所有制下土地转让的困难

印尼实行土地私有制，需要大面积土地的项目开发与投资必须先解决征地问题，履行合法使用土地的程序。这是阻碍印尼公共基础设施建设项目快速推进的一个重要因素。2015年初，印尼投资统筹部官员在北京出席商业论坛时表示，中国商人对印尼投资环境最大的不满集中在获得环境评估以及征用土地方面。以雅万高铁为例，征地难不仅源于铁路所需土地的地主不愿意出售土地或者索要更高的价格，还在于地方土地管理混乱，经常出现一块地皮有多方声称拥有的问题。征地问题对中国企业在印尼投资构成了现实挑战。

在私有土地所有制的环境下，土地所有关系极其复杂，土地权属关系的差异增加了投资者的交易成本，不利于项目的顺利推进。由于征用土地是大型项目推进必须解决的前提条件，不论是工业园区、基础设施建设，还是简单的办公场地，都需要解决征地问题。征地不仅必须得到土地所有者同意，还需要获得政府主管部门的许可，这种复杂的关系无疑提高了征地成本。比如，印尼征用土地法规定，具有宗教意义的土地必须获得宗教部的许可、具有森林用途的土地必须获得森林部的许可等，这导致印尼中央各部门和地方政府之间的横向或者纵向沟通和协调更加繁杂，直接拖延和牵制了任何投资和商业行为。土地是十分重要的生产资料，土地转让非常容易引发利益冲突。有一项研究显示，仅在2013年，印尼国内因土地纠纷引发的暴力冲突就导致22人死亡，并影响到14万个家庭。在苏西洛总统的十年任期内，发生了大约1391起土地纠纷，并导致70人死亡。

佐科政府为解决征地难题出台了一些举措。2016年，佐科总统发布了优化土地征用相关法律的第102号总统令，旨在为企业提供更多便利。之前征用土地必须使用国家或者地方预算，而根据新的总统令，私企或者私人可以在印尼政府定位的战略性项目当中先完成征地，再由国家预算予以返还，由此开放了新的融资通道。这个总统令被认为将加速需要占用大量土地的基础设施项目的建设进程，包括雅万高铁。2017年4月4日，印尼经济统筹部长纳苏迪温表示，政府将向国家基金注资2万亿印尼盾（约15亿美元），用来加速战略性基础设施建设的征地进程。上述举措只是从财力上为解决征地问题创造了条件，并没有触动印尼征地问题的根源，也未能从根本上解决征地难题。印尼的土地问题由来已久，极其复杂。印尼前总统苏哈托家族及权贵肆意掠夺印尼各地的土地导致土地争端扩散，迄今未能妥善解决。据印尼森林部估计，全印尼发生纠纷的土地面积多达168亿公顷。佐科曾经承诺将妥善解决当地民众和部落的“传统土地”，但并未取得成效。

印度尼西亚大学法律系曾经专门针对印尼各地奇特的传统法及其相关的“传统土地”现象进行过研究。所谓“传统土地”是地方人士世世代代拥有并管理的土地，其土地登记和管理权属相当模糊。中央政府对此的统治和管控也相当薄弱和无奈。而印尼工业化进程每年需要征用数千公顷土地，这与现有的“传统土地”所属产生了矛盾。

佐科政府在解决土地问题时面临着两难。一方面，承诺将争议的土地归还给当地民众或部落，这有助于维护当地民众的利益，但同时也会助长地方主义，增加征地的难度；另一方面，大力发展基础设施建设和推进工业化需要大面积土地，又需要采取措施从民众和部落那里征用更多的土地。平衡好土地、当地民众和发展的关系绝非易事，这涉及到佐科政府的发展理念和价值取向问题。散落在印尼各地的当地部落和民众赖以为生的土地该如何处置？是继续延续传统且比较落后的生产方式，尊重人民对土地的“主权”，还是应该让位于国家政策并进行现代化投资和发展工业化？佐科政府面临的问题其实是印尼历届中央政府力图解决但是仍未妥善解决的问题。只不过在大力建设基础设施的背景下，这一问题才凸显出来。

四、小结

随着十多年来“走出去”战略的实施，中国对外经贸合作已经具备了按照国际惯例开展合作的思维和意识，但“一带一路”倡议的实施需要中国在更大范围和程度上走向世界。仅仅具有国际意识是不够的，还需要具备属地意识，即对合作对象国的本土知识具有深刻理解。只有将国际意识和属地意识结合起来，才能尽可能地规避风险，维护权益。

中国企业在进行海外经贸合作时存在将本土知识投射到合作对象国的问题，将国内特殊的中央—地方关系背景下形成的合作模式、操作方式、思维观念应用到对象国往往会带来预想不到的问题。中国的国情具有特殊性，中国是中央集权型国家，中央在中央—地方关系中占据主导地位，民众对中央政府的信赖和认同度较高，党的集中统一领导有利于破除地方政治势力和利益集团的干扰，土地国有的制度安排使中国有条件集中力量快速改善基础设施。国内的这一权力关系结构在其它国家并非天然具备，在国内行之有效的方式方法在其它国家并不一定就有效。印尼与中国的国情截然不同，印尼是分权型国家，权力关系相对分散，地方在与中央的博弈中享有更多的权力。在政治层面，“原始忠诚”和“诸侯政治”塑造着地方政治生态；在经济层面，《地方自治法令》和私有土地制度等经济领域的制度安排有效维护着地方各个利益阶层的利益。印尼特殊的国情决定了在中央政府主导下短平快的合作模式在权力主体多元、权力关系复杂的政治经济背景下难以适用，雅万高铁一波三折的境遇就是这种挑战因素发挥作用的体现。

中央—地方关系这一视角对印尼国内影响中国印尼经贸合作的挑战因素的分析，给中国提供了启示。在开展双边国际经贸合作时，不仅要关注中央政府因素，考虑到执政党更迭所带来的发展理念、外资政策、法律法规、人事布局的变化，还需要研究和关注地方政治和地方政府，既要考虑到民众对地方的政治认同和地方的各种政治势力，世俗与宗教势力的关系消长，以及这些因素所决定的地方政府的政策取向是否与中央政策相协调，也要考虑到地方经济的特殊性，这样才能更准确地把握本土情况。需要注意的是，沉浸在中国国情背景中的人们往往将国内存在的因素普遍化，但这些因素在“一带一路”沿线国家并非天然具备，在地方分权和土地私有的背景下建设大型基础设施是许多中国企业不熟悉的新课题。“一带一路”建设要真正向纵深推进，需要化中国思维为属地思维，深化对包括印尼在内的沿线国家权力关系和地方政治的研究，在深入学习本土知识的基础上精准选择合作方案和项目，使“一带一路”建设真正取得实效。

 - 篇幅所限,有所删改 -

资料来源 | 《国际论坛》2020年第3期；中国国际贸易促进委员会海外安保信息技术（北京安库）经贸摩擦预警中心、中国国际商会ICC-iCover全球安全研究信息数据库、安库风险信息公司

作者 | 梁孙逸，广西百色学院政治与公共事务管理学院教师；李源正，人民出版社编辑。

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