中国-巴西基础设施建设合作：进展、挑战与路径选择

提要

当前中国-巴西基础设施建设合作在港口、电力及交通设施领域已取得进展。巴西基础设施建设薄弱造成的投资需求，在中国巴西坚实的双边关系以及“一带一路”倡议走入拉美地区的背景下迎来了新机遇。但高投融资成本、制度不完善、经济波动以及营商环境不利都限制了双边合作的进一步扩大。未来，中国巴西双方应从着力推动合作机制常态化，创新投融资机制，重视人文交流，实现投资企业多元化发展，从而带领中国-巴西基础设施建设合作进入新时代。

2018年，习近平主席提出以共建“一带一路”带动中拉合作优化升级和创新发展，得到拉丁美洲和加勒比地区（以下简称“拉美”）国家的热烈响应。作为拉美首强和金砖成员国，巴西同中国的合作基础坚实、潜力巨大，加强基础设施合作、提升互联互通水平成为两国拓展合作、将使巨大潜力转换为发展动能的必要途径。基础设施建设不仅是降低区域交通成本、扩大经贸往来规模的需要，同时也能深化市场和产业的对接，促进双方的贸易投资便利。因此，有必要对中国-巴西基础设施建设合作予以深入分析，以更好地化解挑战、推进合作。

一、中国-巴西基础设施建设

合作现状

作为东西半球最有代表性的新兴市场经济体和最大的发展中国家，中国-巴西双边关系自建交以来发展势头良好。中国自2009年以来始终是巴西第一大贸易伙伴，在巴西的投资也逐年增加。2017年，中国超过美国成为巴西最大的国际直接投资（FDI）来源国。截至2019年9月，中国对巴西投资存量接近800亿美元，共有300余家中资企业在巴西投资兴业，其中包括25家世界500强企业。中国企业的投资领域正从农业、矿产等传统领域向价值链高端攀升，涉足能源、电力、制造业、科技创新等多个领域。基础设施合作是中国-巴西务实合作的重点方向之一，也是中巴互补互利性强的领域之一。中国在巴西基础设施项目的建设主体以国有企业或国有控股公司为主，领域集中在港口、电力和交通等。

在港口建设方面，招商局集团和中国交通建设集团在巴西建立了南北两大物流平台——巴拉那瓜港和圣路易斯港，提升巴西南北港口效率，便利商品运输。招商局集团于2017年9月以9.25亿美元收购了巴西第二大港口巴拉那瓜港90%的股权，并于2018年2月正式交割，以巴拉那瓜港为起点，在物流、高速公路、临港保税园区和城市社区综合开发等领域寻求投资机会。2018年3月16日，中国交通建设集团和巴西托雷尔公司共同投资开发建设的圣路易港口项目奠基，该项目是中国在巴西交通基础设施领域的第一个绿地投资项目，以粮食、化肥、油品及散杂货运输为主，有望成为巴西最大的散杂货深水港之一。建成后，中国从巴西进口大豆的运输条件将得到极大改善，并在一定程度上带动巴西东北部地区经济的发展。

在电力方面，三峡集团和国家电网深耕巴西，影响力不断扩大。两者最初均通过收购发达国家在巴西电力企业的股份而进入巴西。三峡集团主营发电业务。2016年12月，三峡集团完成了杜克能源巴西公司100%的股权交割（收购金额12亿美元），使其在巴西合资或控股拥有的装机容量达到827千瓦。国家电网主营电网业务，2010年设立巴西控股公司，陆续收购了巴西14家输电特许公司。2016年4月，国家电网巴西控股公司独立参与的特里斯皮尔斯水电送出二期输电特许经营权项目成功中标，获得该项目30年特许经营权。2017年1月，又完成了巴西CPFL能源公司54.64%股权（141.9亿雷亚尔）的交割。此次收购也成为2017年中国电力企业对外投资金额最大的并购项目。截至2019年5月，国家电网在巴西投资额超过124亿美元，占其境外工程合同总额的25%，实现了对巴西输电、配电和运营的整体产业链全覆盖。

在交通基础设施领域，来自中国的企业表现出极高的参与热情。2016年3月，徐工机械中标巴西56台工程机械政府公路大型招标项目，利用这一契机，徐工巴西可以将其包括起重机、挖掘机、装载机、压路机、平地机等在内的年7000台工程机械产品的生产能力进行推广，进一步占有巴西市场。

二、中国-巴西基础设施合作

进一步深化机遇

基础设施建设存在巨大缺口是巴西生产力难提高和出口的技术水平难提升的症结之一。巴西基础设施数量不足、质量差且资金投入难以满足巨大需求。中国在基础设施建设方面有实力、有经验、有优势，双方高度政治互信和强经济互补保证了中国-巴西关系向前发展的整体趋势，“一带一路”倡议以及中国和巴西发展战略对接将为中国参与巴西基础设施建设创造更大的空间。

（一）巴西基础设施水平亟需改善

基础设施瓶颈在巴西经济发展进程中始终难以突破。据估计，基础设施缺口每年给巴西国内生产总值（GDP）带来的损失达10%~15%。首先，巴西基础设施存量难以匹配其世界第九大经济体的地位，造成国内市场分割和对外联通不善。世界经济论坛数据显示，巴西基础设施排名在全球140个国家中位列第81，拖累了其全球竞争力。具体在12个分项中，除机场联通（排名第17）外，巴西公路、铁路、港口、电力、供水等其他基础设施均十分落后，道路质量和港口效率甚至在百名开外。公路是巴西最重要的运输方式，175万公路里程承担着全国三分之二的运量，其中柏油路只有21.9万公里；高速公路里程只有1万公里，且绝大部分集中在圣保罗州，广袤的中西部地区道路条件差。巴西铁路里程30347万公里，主要分布在南部、东南部和东北部，电气化铁路仅有1121公里。巴西铁路轨距共有4种标准，不利于整个铁路网的互联互通；巴西铁路运输效能仅占全国运量的19%，25公里的平均时速也大大低于全球平均值的75公里。巴西共有港口37座，年吞吐量7亿吨，但分布不均，最大的桑托斯港的吞吐量占全国总量三分之一。2016年，桑托斯港曾因淤泥堵塞造成大型吨位的船只停运，货物大量滞留。联合国拉美经委会（CEPAL）估算巴西2025年的货物运输量将比2015年增加14%，这对基础设施提出了更高的要求。改善运输条件等基础设施水平是巴西提高竞争力的必然选择。

其次，尽管巴西基础设施投资额在拉美国家中排在首位，但由于需求量大，投资缺口同样在拉美地区最大。20世纪80年代起，债务危机和经济衰退使巴西大幅减少基础设施投资，基础设施投资支出占GDP的比重从20世纪80年代早期的年均5.2%大幅下降至近20年来的2.25%。基础设施投资下降的主要原因是公共投资的下降，而私人投资尚无法填补公共投资萎缩留下的缺口。

特别是2013年以来，巴西联邦财政积贫积弱，对地方政府的转移支付严重缩水，里约热内卢、米纳斯吉拉斯等州一度陷入破产困境。处于财政困难期的巴西各州率先行动，多位州长将中国视为“救命稻草”，希望中国能够在当地投资，特别是基础设施领域。巴拉纳州、巴伊亚州、阿马帕州、阿拉戈斯州、帕拉州、圣保罗州、马托格罗索州、戈亚斯州、戈亚尼亚州、巴拉伊巴瓦州、巴西利亚联邦区和伯南布哥州等超过10个州的州长或地方政府代表团自2019年年初以来已经或计划访问中国，向中国投资者推介项目，主要集中在铁路、水利、公路、港口等基础设施领域。

（二）巴西基础设施投资需求旺盛

巴西近年来对基础设施建设投资需求旺盛，巴西联邦政府自2015年下半年起连续颁布了三份以基础设施建设为核心的政策性文件，即《2016—2019年多年度计划》《2015—2018年交通物流投资计划》《2015—2018年电力投资计划》。第一份文件是总纲，后两份文件是落实总纲中交通物流、电力两大重点基础设施的投资目标和任务。根据巴西计划发展及管理部公布的《2018—2019年政府过渡时期加速增长计划》，政府将加大吸引投资力度，除基础设施建设项目常规性招标和私有化之外，还将新设立“战略项目秘书处”，重点负责安格拉3号核电站、东北铁路和BR163公路等重要项目。雅伊尔•博索纳罗（JairBolsonaro）于2019年初执政后随即宣布，全年将在基础设施建设领域至少进行49项公开招标，预计招标金额达679亿雷亚尔。

（三）中国-巴西高政治互信为基础设施合作保驾护航

巴西1974年同中国建交，1993年成为第一个同中国建立战略伙伴关系的发展中国家。2012年，巴西又成为第一个同中国建立全面战略伙伴关系的拉美国家。中国巴西建交45年来始终相互尊重、平等相待、互利共赢，成为发展中大国团结合作、共同发展的典范。尽管新总统博索纳罗在竞选时的一些主张和表述引发外界对中国-巴西关系发生变数的猜测，但其上任后并未采取单边主义，反而在同中国关系上保持了政策连续性，同中国开展良好互动。副总统汉密尔顿•莫朗（HamiltonMourão）和总统博索纳罗于2019年5月和10月先后访华，习近平主席应邀出席11月在巴西举行的金砖国家领导人峰会。两国政府、政党和地方等各层级也实现了高频互访。

高层互访使政治互信得到加强，在此基础上，巴西新政府积极推进同中国的务实合作。作为中国-巴西关系的“压舱石”中国-巴西经济合作进入贸易、投资、金融“三驾马车”齐头并进的高速发展新时期，合作前景十分广阔。博索纳罗于2019年10月访华期间，中国和巴西决定于2020年启动中国－巴西高层协调与合作委员会机制优化议程，更新《2015年至2021年共同行动计划》及《2012年至2021年十年合作规划》。双方还宣布将积极促进双边投资，扩大经济互补性，寻找新的经济机遇。基础设施已经成为中国在巴西投资比重最大的领域。目前，已有5家中国金融机构在巴西设立分行或代表处，为两国贸易、投资合作提供融资支持。中拉产能合作基金、金砖新开发银行运作良好，中巴扩大产能合作基金也已启动。接下来，双方可探讨如何进一步丰富金融合作形式，为扩大两国贸易、投资合作提供更多便利和支持。巴西还是美洲地区唯一的亚洲基础设施投资银行初创国，是中国金融资源的分享者。

（四）“一带一路”倡议和巴西发展战略对接创造合作空间

“一带一路”倡议同巴西政府以投资拉动增长、以基建夯实发展基础的理念高度契合，中国在基础设施领域拥有丰富的经验和技术，两国在这一领域合作前景广阔。博索纳罗执政后，巴西作为“一带一路”倡议参与方的地位愈发明确，双方共同探索发展战略对接。例如，中国驻巴西使馆和巴西基础设施部于2019年5月9日共同举办了“中国-巴西基础设施合作对话会”，为双方推动基建发展战略和重点合作项目对接搭建了平台。再如，2019年7月26日中国驻巴西使馆和巴西国际关系研究中心共同主办中巴建交45周年研讨会，两国政界和学界代表就发展战略对接的方式和内容进行了对话。中国和巴西在官方层面也确认了“一带一路”和巴西发展战略的对接。2019年10月博索纳罗访华期间，双方指出中国的发展政策和“一带一路”倡议与巴西的发展政策和“投资伙伴计划”（PPI）能实现对接。博索纳罗还提出巴西将打开市场，欢迎中国企业积极参与巴西基础设施和油气领域投资合作。通过吸引中国企业参与PPI，巴西的港口、机场、公路、电力能源等基础设施将得到改善，降低巴西的物流成本并提升运输效率。巴西还将继续简化和加快各类审批手续，保护投资者利益。2019年11月巴西金砖峰会期间，中国和巴西签署了促进建立投资发展平台的合作备忘录，希望通过信息交流促进联合行动从而扩大投资并创造就业。这将为中国进一步参与巴西基础设施合作提供便利和保障。

除联邦政府希望参与“一带一路”外，遭遇发展困境的巴西地方政府也高度重视吸引来自中国的基础设施投资。例如，巴西圣保罗州州长若昂•多利亚率领该州35家企业代表于2019年8月访问中国，参加了中国-拉美基础设施周，并对“一带一路”倡议表示支持，希望圣保罗州和巴西能抓住提升基础设施水平的机会。

三、中国-巴西基础设施合作

面临的挑战

尽管合作空间巨大，中国参与巴西基础设施建设并非一帆风顺，今后也不会畅通无阻。巴西投融资成本高、相关制度不完善、受国际经济周期影响大、汇率不稳定、营商环境差等是主要风险。极右翼政府的政策不确定性同样给中国企业提出新的难题。

（一）高投融资成本提高进入门槛

巴西基础设施建设资金缺口较大。为实现通货膨胀目标，巴西利率长期高企，再加上巴西国内资本市场发展不完善，使巴西的融资渠道单一、融资成本高。2015-2016年的政治经济危机使巴西主权信用评级不稳定，进一步限制了其在国际资本市场融资的能力，特别是获得长期资金的能力。尽管巴西是中拉产能合作基金、中拉基础设施专项贷款、巴西-中国扩大产能合作基金等资金供给机制的分享者，但获得投融资的资金还明显不足。主要表现在投融资方式和期限错配两个方面。首先，传统投融资方式迟缓无力，不可能完全依赖中国的投资，迫切需要创新投融资方式。其次，资金的需求和供给之间存在明显的期限错配。从巴西需求来看，基础设施建设贷款周期长、资本回报久；而中国的资金对于期限和回报率均有所限制，造成双方供需无法匹配。例如，中拉产能合作基金发放的贷款期限一般在7~10年，这显然无法满足巴西基础设施建设贷款的需求特点。

（二）投资保障制度不完善放大风险

尽管巴西联邦政府早已意识到公私合营既有利于吸引金融资源，又能发挥私营部门在管理经验方面的优势，但政府在该领域却始终踌躇不前，规章制度的无力导致私人投资被排挤。私有化和对外国投资者开放无法完全克服巴西基础设施建设遇到的瓶颈，国家监管政策的变化使不确定性加大，限制了投资。此外，中巴基础设施合作机制建设滞后，双方规划对接、统筹协调能力有限。由于中巴尚未签订“一带一路”合作文件，具体合作项目遇阻时便难以获得制度保障。

（三）经济波动限制企业盈利能力

巴西经济不确定性较大使中国企业盈利难以得到保证。纵观巴西经济发展历史，货币币值不稳以及经常爆发严重的货币和经济危机是常态，这将给中国的投资带来潜在风险。例如，2015—2016年，受“总统弹劾案”引发的政治经济危机影响，巴西经济连续两年衰退幅度超过3%，削弱了巴西经济的整体活力。另外还有特朗普上台以来美联储加息周期内使包括巴西雷亚尔在内的多个拉美国家的货币大幅贬值，汇率波动的不确定性成为中国企业参与巴西基础设施必须要考虑的因素。

（四）低投资便利度影响企业积极性

根据世界银行营商指数，自2009年有统计数据以来，巴西营商环境的全球排名均在百名开外，落后于同地区的墨西哥、智利、哥伦比亚和秘鲁等国。在开设企业、获得建设许可、税收和资产注册等方面都为企业经营造成压力。巴西的劳工和环保问题是中巴合作绕不过去的“槛”。巴西劳工组织势力大，一旦中国参与的基础设施建设项目发生劳资纠纷，就面临支付巨额补偿金的风险。巴西的环保意识强，环保组织强大，合作项目若涉及环保问题，往往争议巨大或面临处罚风险。为保护国内企业的市场份额，巴西在关键部门一直设有超过50%的本地化门槛，这也在一定程度上限制了外资企业投资基础设施建设工程的积极性。巴西营商软硬环境均偏弱，不仅为中国企业进入其市场增加了适应难度，甚至在一定程度上也将影响双方合作目标的实现。

四、推进中国-巴西基础设施建设

合作的路径

中国和巴西加强基础设施建设合作是共建“一带一路”、推进贸易投资合作的突破口。设施联通不仅包括交通、能源等基础设施“硬”联通，还需促进政策、规则的“软”联通。双方要实现合作并管控风险，既需科学合理的顶层战略设计，也需活跃的基层创新，从宏观、中观和微观层面主动布局并利用政策杠杆撬开既有合作机遇，在商业模式、监管政策、融资模式等方面找到既契合巴西市场特点，又满足中国企业合理关切的合作方式。

（一）合作机制常态化

国家层面，中国应从大战略布局进一步做好顶层设计，建立与完善中国-巴西共建“一带一路”的合作平台，形成常态化合作机制。始于2004年的中国-巴西高层协调与合作委员会是两国政府现有最高级别的合作机制，推动两国全面合作。在此基础上，未来应建立基础设施合作分委会，并加强沟通，使合作机制常态化。一是尽快签署“一带一路”合作文件。尽管有19个国家同中国签署“一带一路”合作文件，但传统意义上的拉美大国均未在列。作为拉美首强，巴西同中国签署合作文件势必将提升“一带一路”倡议在拉美地区的影响力，为中国-巴西基础设施合作项目保驾护航。二是相关国家部委要进一步做好“一带一路”倡议与巴西发展战略的对接，进一步完善境外投资管理制度，健全投资政策服务体系。三是从战略层面推进人民币在巴西的国际化，帮助金融机构和企业规避汇率风险。巴西汇率不稳使参与当地基础设施建设的金融机构和企业在成本和收益之间存在错配。人民币使用规模的扩大能增强巴西对人民币需求的黏性，提升人民币金融服务和国际化经营水平。四是建立风险评估预警机制，构筑风险防控体系。有关部门应指导在巴西参与基础设施建设的金融机构和企业做好境外投资合作环境和项目可行性研究，制定企业境外投资风险管理指引以及风险预警和信息通报制度，及时发布预警提示信息。

（二）创新投融资机制

巴西财政能力有限，大规模基础设施建设资金不足。中国有大规模外汇储备且储蓄率高，具备参与巴西基础设施建设的能力。财政、开发性金融机构和商业金融机构等均可成为双方基础设施合作资金来源。随着中国-巴西扩大产能合作基金已经启动、中国工商银行与巴西淡水河谷公司签署《全球金融合作备忘录》、巴西徐工银行成立，中国开发性金融机构、商业银行以及企业在巴西均参与了投融资机制建设，未来应多元化投融资服务体系，鼓励开发性金融和商业金融相结合，拓宽融资渠道，发展普惠金融和绿色金融。中国和巴西还可寻求第三方合作，分散投融资风险。一是鼓励开发性金融机构根据巴西基础设施建设的项目特点进行业务和产品创新，适当放宽贷款期限。巴西作为拉美首强，经济韧性高，同中国关系历久弥新。中国的开发性金融机构可突破传统期限限制，在风险可控的前提下适度延长贷款周期。二是赋予商业银行更大自主权，鼓励其适度参与部分已具备商业化水平的中国-巴西基础设施合作项目。三是积极引导开发性金融机构同商业银行以及第三方金融机构建立多边金融合作机制，通过综合授信和联合贷款等多种方式开展巴西当地特色的金融支持业务。2019年4月，国家开发银行牵头建立了“中拉开发性金融合作机制”，这是中国与拉美国家间首个多边金融合作机制，但巴西国家开发银行（BNDES）并未在列。吸引BNDES加入合作机制将加强中国-巴西开发性金融机构之间的对接和合作，更好地为双方基础设施建设合作提供资金支持。

（三）重视公共外交

近年来，巴西官方和民间智库的影响力得到提升，中国也成为研究重点。但巴西智库对“一带一路”倡议仍存在一定的认知偏差，中国参与当地基础设施建设引发的“新殖民主义”“掠夺资源论”“债务陷阱论”等论调不绝于耳。当前，中国和巴西智库在公共外交中发挥了重要作用。例如，中国社会科学院和巴西坎皮纳斯州立大学联合建立了中国研究中心，巴西瓦加斯基金会也建有中国研究中心，中国社会科学院拉丁美洲研究所建有巴西研究中心，智库合作可以成为加强两国“政策沟通”的“民心相通”的手段。中国智库应重点加强在中国-巴西基础设施合作中发挥作用的能力。一是进一步加强智库间学术交流与合作，发挥智库在资政和舆论导向方面的作用，增进理解、凝聚共识。二是改善舆论宣传的方式与途径，重视人文交流。中国智库应积极强化同巴西政党、议会、地方、行业协会、智库、媒体、高校研究机构等“二轨”交往，开展形式多样的交流合作，引导巴西各级政府和民众对双方基础设施合作项目形成科学认知，构建中国在巴西的“软实力”，为中国-巴西基础设施合作营造良好的舆论环境和群众基础。三是共同开展中国-巴西基础设施合作项目（如“两洋铁路”）的可行性研究，为合作项目提供坚实的学理基础。

（四）多元化发展

企业是中国-巴西基础设施建设合作的市场主体，根据对巴西投资环境的分析，判断项目的投资价值并进行决策。当前，中国在巴西基础设施建设主体和合作模式均需要创新，打造全产业链服务供应商，在当地设立区域分公司构建属地化平台开展投资服务，实现多元化发展。当前，受制于高成本，中国国有企业是中国-巴西基础设施合作的“主力军”，而更具市场开拓能力的“生力军”——民营企业难觅踪影。投资建设主体多元化应该是“主力军”和“生力军”相互补充并积极开展合作，“抱团”出海，共同应对基础设施合作的挑战。此外，改变过去以施工总承包或EPC总承包为主的建设方式，选择股权合作、并购、PPP等合作模式，优先考虑技术和管理输出，雇佣当地劳工，避免各种纠纷。中国企业在巴西还需树立整体思维，注重整体形象，避免相互拆台和相互压价造成的资源浪费。企业还需加强行业自律，形成良好的市场环境，创造协调配合、协同发展的共赢局面。在合作方式上积极同西方国家或当地的企业进行三方合作。中国基础设施建设优势、发达国家先进技术和管理优势和巴西基础设施现实需求有机结合，将有助于形成“北-南-南”合作模式，展现中国在“一带一路”倡议中所秉持的开放性姿态，推动形成利益共同体、责任共同体和命运共同体。

结语

作为第一个与中国建立战略伙伴关系的发展中国家、第一个同中国建立全面战略伙伴关系的拉美国家、第一个与中国双边贸易额突破千亿美元大关的拉美国家，巴西同中国之间的关系具有战略性和引领性。在2019年博索纳罗访华及巴西金砖峰会后，巴西政府在对华关系上采取了更加务实和亲近的立场，双方也已经开始通过基础设施项目合作积极探索共建“一带一路”的模式。当前，全球化受到单边主义和保护主义的冲击，中国和巴西两个发展中大国的合作具有全球性和战略性的影响。通过基础设施建设作为突破口，全面对接巴西的“投资伙伴计划”和中国的“一带一路”倡议，将中国-巴西全面战略伙伴关系打造成中拉合作的典范、新兴市场合作的典范和南南合作的典范，不仅是巩固和提升双边关系的有效手段，更是推进中拉合作、建设中拉命运共同体的题中应有之义。

作者简介：王飞，中国社会科学院拉丁美洲研究所助理研究员、巴西研究中心副秘书长

文章来源：《国际问题研究》，2020年第1期

本文经作者同意转发，注释略。

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