南非国企改革为中企投资带来商机

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（本文作者 黄云卿 中非发展基金研究发展部）

导读

南非国企掌握的大多资产质量并不差，一些行业与我国相似，中资企业应与寻求战略合作的南非国企在资本、技术、管理经验、产业链等各方面实现优势互补

●南非国企发展的历史沿革

●南非国企改革迫在眉睫

●拉马福萨新政：稳步推进国企改革

●中国对南非投资迎来机遇

南非国有企业存在治理缺失、经营不善、效率低下等问题，造成经济和社会效益的双输，这主要是由行政过度干预、腐败和预算软约束等原因所致。南非现任总统拉马福萨（Cyril Ramaphosa)上台后提出了国企改革的目标，希望通过理顺政企关系、重组、适度私有化等措施，来提升南非国企经营效率和竞争力。中国与南非同为金砖国家，建交20年来保持着良好的双边关系。南非国企改革将对南非经济格局与中南经贸合作产生重大影响，中资企业应顺势而为，把握对南非投资新机遇。

南非国企发展的历史沿革

南非国企的发展历史可追溯至20世纪初，大批英国企业在英布战争结束后进入南非，并逐渐占据主导地位。为避免被边缘化，当时的统治者阿非利卡人（Afrikaner，荷兰人后裔）发起成立南非铁路公司、电力公司、钢铁公司等国有企业。20世纪上半叶，为满足南非资源型经济发展与基础设施建设需要，大批国有企业相继建立。到20世纪80年代，这些企业已成为南非重要的产业政策工具，由政府为其产品和服务提供补贴。随着新自由主义的兴起，英国、法国、德国等西欧国家及大批中东欧国家陆续对本国国企实施私有化，受此影响，1987年南非白人执政党国民党（National Party）启动私有化进程，开始出售南非国企的股权和资产。20世纪90年代，南非种族隔离制度终结，为了向国际投资者释放市场开放的信号，黑人执政党非国大（ANC）曾一度延续国企私有化思路，姆贝基执政期间出台了《关于加快重组国有资产的议程》（An Accelerated Agenda Towards the Restructuring of State-owned Assets）等一系列有利于私有化的政策文件。

然而，国企私有化带来的种种弊端在南非社会引发了争议，迫使南非政府不得不作出改变，将国企明确为引领南非经济发展和产业进步的实体，以保障处于弱势地位的黑人能以较低的成本享用电力、交通、通信等公共基础设施。在竞争性选举体制的激励下，尽管南非国企在经营业绩、决策效率和透明度等方面存在不少问题，但为了迎合人口占绝对多数的低收入黑人群体的诉求，南非政府始终不遗余力地对其给予支持。

目前，南非共有700多家全国和地方性国企，覆盖电力、交通、通信、能源、国防等各个领域。南非公共企业部（DPE）负责管理国企事务并代表政府持有股份，由DPE直接管理的大型国企共7家，涉及重点民生领域和国家战略资源等多个方面，包括电力领域的国家电力公司（Eskom）、交通和油气运输领域的国家运输公司（Transnet）、国防军工领域的Denel、钻石开采业的Alexkor、南非林业公司、南非航空公司（SAA）等。此外，全国性的大型国有企业还包括金融领域的南非开发银行、土地和农业银行，能源领域的中央能源基金、国家石油公司等。

南非国企改革迫在眉睫

国有企业往往兼具营利性与公益性的双重属性，其本身作为市场主体要追求经济效益，政府还要通过国企对国民经济进行干预，以实现社会效益。定位清晰、运营良好的国企能够在经济和社会效益之间找到平衡。然而，南非国有企业因种种原因，导致权责不明、治理缺失、经营低效等问题长期存在，造成了经济和社会效益的双输。

政府过度干预。南非国企效率低、缺乏自生能力，与政府过度干预有直接关系。国企决策在很大程度上是为了执行政府意志、实现政府目标,背负了过多政策性负担，使其在市场竞争中处于不利位置。国企承担着稳定就业的重任，然而大量冗员意味着庞大的福利开支，南非政府不得不提供政策性扶持、补贴和保护。政府过度干预国企运营，导致非竞争性的行政性垄断出现，不但不利于经济效率和社会福利的提高，还可能导致市场竞争机制扭曲失灵。

腐败问题突出。南非国企是一些腐败政客与不法商人滥权谋利的重灾区，通过国企采购、关联交易输送利益的情况屡见不鲜，使得南非国企难以改善低下的经营效率，并带来更大的财务亏空，国企治理体系被不断侵蚀。

预算软约束。由于经营不善，南非一些国企不得不通过政府输血或对外举债维持运营，处于“预算软约束”状态。以Eskom为例，过去十年其经营情况始终不理想，电力设施老化失修，新建项目管理低效，超概算、超工期问题严重，电费收缴不力，大量冗员导致工资和各种福利开支剧增，只得依靠贷款维持运营，迄今负债超过4000亿兰特，占国家总债务的15%。为保障电力供给，南非政府不断为Eskom提供紧急救助资金来偿付到期贷款。已濒临破产的南非航空公司、南非广播公司等同样靠着政府补贴而勉强维系。

拉马福萨新政：稳步推进国企改革

2008金融危机以来，南非经济一直低位运行，2013年起增速从未超过2%，2016-2018年期间均出现过季度负增长，今年一季度增幅为-3.2%，创10年来最低，二季度有所好转，但现阶段仍处于自1945年以来最长的下行周期。2018年初，拉马福萨接任总统，为摆脱经济增长停滞的困境，他提出一揽子改革计划，其中国企改革备受关注。总体来看，目前南非政府更希望平稳有序地推进改革，更注重市场竞争秩序重塑，以及国企能力的提升。

理顺政企关系，为改革提供制度化保障。为确保改革顺利推进，南非政府在理顺政企关系方面率先发力，从宏观上加强引导，从微观上减少干预，尤其是坚决遏制利益集团绑架国企牟利的行为。拉马福萨上任后，果断启用在财经界享有较高声望的戈登（Pravin Gordhan）出任公共企业部长，随后戈登打出“组合拳”，为改革扫清障碍。一是强化公共企业部对于引导和支持国企改革的作用。二是对国家电力公司、国家运输公司等重点企业董事会进行改组，涉贪腐弊案的高管被悉数撤换，能力突出、经验丰富、廉洁自律的专业人士被委以重任。三是修补国企采购政策漏洞，严防权力部门介入政府采购谋取私利。

稳步推进重组，通过拆分、合并提高经营效率。目前拉马福萨拟实施的国企重组方案中，Eskom的拆分和南非航空、快运航空、芒果航空（Mango）的合并最受关注。Eskom是非洲最大电力公司，产能约占南非电力的95%，控制了发电、输电、配电等各个环节，但由于负责不同环节的部门非独立核算，经常相互推诿责任。因此，Eskom的改革要优先解决权责划分的问题，将其按照发、输、配一拆为三，权责更加明确，绩效高低一目了然，新拆分出的企业不得不强化市场化经营能力。航空业改革更需要整合资源、减少内耗，南非航空、芒果航空、快运航空在航线上有部分重叠，存在低效竞争的情况，将三家公司合并，按照国际、地区和国内对业务边界进行清晰划分，为乘客提供多元化服务，将极大提升南非航空业的国际竞争力。

适度实施私有化，引入战略投资者。20世纪90年代后期，南非政府曾尝试对国企进行私有化，结果喜忧参半。电信公司Telkom经部分私有化，引入国外战略投资者，最后成功上市，至今效益良好，而Transnet的部分非核心资产私有化则导致数万人失业。拉马福萨提出国企改革后，南非国内关于私有化的讨论再度升温。南非财政部表示将对经营不善的国企实施部分私有化，国际评级机构穆迪为南非国企改革提出私有化建议，一些国企的管理层内部也认为，引入战略投资者、出售非核心资产是缓解财务压力的可行办法。然而，主要反对党经济自由斗士（EFF）以及南非全国矿工工会、金属业工人工会等，则强烈抵制私有化，担心国企裁员会带来大量失业，也对权贵势力借机侵吞国有资产心怀疑虑。为避免被反对党更多地政治渲染，泛化“国有资产流失”概念，南非政府对国企私有化会较为审慎。

中国对南非投资迎来机遇

南非金融体系健全，工业基础扎实，基础设施完善，是非洲综合实力最强的国家，也是一带一路建设在非洲的桥头堡。中国已连续十年成为南非最大的贸易伙伴,南非连续九年成为中国在非洲的第一大贸易伙伴，2018年双边贸易额达419亿美元。中国对南非累计投资达70亿美元，在南中资企业超过300家，涵盖矿业、制造业、通讯、金融等各个领域。早在2007年，中国工商银行就收购了南非标准银行20%的股权，成为南非第一大银行的最大单一股东。

南非国企改革有望引领中南经贸合作不断深化。2015年，时任南非副总统拉马福萨访华期间，就曾提出希望学习借鉴中国经验来推动南非国企改革。南非国企存在不少问题，但掌握的大多资产质量并不差，一些行业领域与我国相似，例如南非以火电为主、跨区域电网建设都与我国情况相近，我国电力企业的发展经验与电力行业的改革模式，对南非都有可资借鉴之处。应当鼓励中资企业以市场化方式参与南非国企改革，把握契机加大对南投资力度，加强研判南非国企改革的政策导向，及时跟进重点企业改革进度，大力培养国际化人才，与寻求战略合作的南非国企在资本、技术、管理经验、产业链等各方面实现优势互补，推动中南经贸合作提质升级。

编辑 | 张  梅

设计 | 高  蕊