浅析印尼征地难点及应对措施

印尼是“一带一路”中的重要国家，近年来与中国经贸关系日益紧密，投资环境相对较好。在对印尼的投资过程中，征地问题是企业遇到的主要困难之一。本文基于对印尼土地制度、政府效率和舆论环境等外部原因，以及企业内部原因的分析，总结了印尼征地的几个难点，并提出了相应的应对措施。

征地难点分析

一、外部原因分析

1.土地权属难以确认印尼土地制度及相关法律直接影响着对外投资企业的征地进程，而印尼土地制度比较混乱，同时存在多种有效的土地法律法规，致使土地权属难以确认。首先，多种法律重叠适用。印尼法律的历史渊源有三个：习惯法、伊斯兰教法和荷兰法。这些不同的法律渊源均对印尼当前的土地管理和土地征用制度有深刻影响。

其次，存在“一地多主”现象。在印尼，一般土地所有者通过持有声明函或转让声明函来显示土地权属状况。现实情况下，土地主人通过转让声明函将同一块土地在不同时期转让给不同人或多次转让，这种“一地多主”的现状大大增加了鉴别土地所有权属的难度，容易导致土地所有权属纠纷。某些地区存在同一土地有四五份不同时期颁发但均有效的土地权证。

再次，土地主人身份证明材料获取困难。签订土地协议时，土地所有者必须提供证实个人信息的相关材料如身份证、结婚证和家庭卡等，但在实践中，相关认证资料严重缺失，形式不一，将材料收齐并达到签订合约的标准十分困难。印尼的土著民众不是特别在意这些认证材料，就以代表身份的身份证为例，有些己经丢失一年甚至多年都未进行补办，有些已经失效好几年却依然还在使用。印尼的结婚证书有两种形式，一是民政局登记，二是宗教结婚证，部分人只有宗教结婚证而没有在民政局进行登记，也经常出现一位土地所有者有两位或两位以上妻子的情况，因此要找出法律层面的合法妻子并非易事。另外，由于民众不愿承受获取土地证的高昂费用而拒绝进行土地登记，印尼土地证的核发情况更令人堪忧。

2.土地纠纷难以解决

土地是印尼当地居民最重要的私有财产，也是主要的收入来源，在土地分配和继承的过程中，交易双方之间及家族或部落内部往往都会产生分歧和争议。这类土地纠纷的诉讼程序极其漫长且复杂，案件将经历受理、取证、调解、公示、审判、再审到判决等各个步骤，需要从各级地方法院层层递送到最高法院直至最终判决，通常要耗费两三年甚至更长时间。在诉讼案件最终判决之前，土地不能完成交割，企业无法获得土地的产权证书。由于土地是私人所有的，印尼各级政府对此类问题也缺乏有效的解决措施和制约方式，协调土地纠纷当事人达成和解的能力十分有限。另外，由于社会和心理因素当地人大多未养成储蓄习惯，企业若一次性完成土地价款支付，土地所有者可能会反复寻求赔偿。如果要求无法得到满足，他们会采取极端行为来实现自身目的，诸如堵住前进道路、阻挠项目建设等，这将给企业带来法律纠纷并引发社会关注，给项目建设及企业形象造成不良影响。

3.政府效率低下

第一，在制度层面，印尼的地方自治制度由宪法原则保障，主要由行政分权与财政分权两条具体路径来完成。然而，由于配套政策未及时跟进，监督问责长效机制不健全，印尼地方自治改革并未达到激活地方经济的预期效果，反而成为制度冗余失能、施政效率低下、财政分配不均、中央地方沟通不畅等一系列问题产生或加剧的重要原因，因此，在印尼开展项目即使属于国家规划，征地工作也难以得到地方政府的有效配合和支持。此外，印尼的民主化背景使印尼出台了各种各样对政府行为的限制和规范性措施，这些繁琐的规章和细则是导致政府效率低下的原因之一，直接影响到项目实施的效率和进度。

第二，在观念层面，印尼爪哇岛以外的地区工业基础薄弱，但林业、渔业等自然资源丰富，居民主要从事种植、采摘、捕鱼等活动，生活较为安逸，当地政府可能没有建设大型工业项目发展地方经济的强烈意愿。同时，当地人工作和生活的节奏较慢，时间观念比较淡薄，工作效率低下，经常出现政府一个简单的注册登记环节就要拖延几个月甚至几年的情况，导致征地工作进展缓慢。

二、企业内部原因分析

企业在印尼开展基础设施项目时，由于与当地的文化差异较大，制度环境和法律环境迥异，企业往往对当地的法律、文化、习俗等缺乏基本了解，加之没有建立合理的信息沟通机制，导致与当地社会出现信息不对称、沟通不畅等问题。如果在项目前期对于印尼土地相关法律法规、征地法定流程及习惯做法缺乏相关调研、分析和规划，缺乏风险管控意识和措施，未形成完善的专业工作团队和工作机制，那么将会对项目建设产生不利影响。在征地过程中，如果过度依赖外部人员，缺乏风险意识，那么整个项目将有可能陷入意想不到的失控状态。

征地难点应对措施

一、配置合理的专业团队以及第三方咨询

企业在“走出去”进行项目投资，需要包含语言、法律、经济、风险、人文、技术等方面的专业人员，在征用土地这样影响项目建设根基的工作中更是如此。企业应当高度重视征地工作，应成立专门征地工作团队，配置法务、商务、技术等专业人员，加强领导，统一指挥。

除了成立内部“智囊团”，专业的“外援”也不可或缺。需聘请印尼当地专业的知名律所以及具有职业操守的取得地契官员（PPAT）资格的公证人（Notary），开展土地尽职调查、起草土地交易文件并提供征地各环节法律咨询，事前规避土地权属纠纷及交易纠纷，及时确认征地程序的合法合规。正规的土地权买卖契约必须由地契官员起草，并在其见证下签署，地契官员负责对有关土地买卖在土地局进行登记注册，办理新的土地证书。公证人是中立的第三方，不向合同签约任何一方提供法律意见或建议，签约各方需要在公证人面前签署土地权买卖契约。另外，签约时应要求土地所有者及其配偶和子女同时到场，并用视频或照片记录，谨防其家庭成员在合同签订之后反悔而引起事端，确保实际取得土地，避免征地纠纷，减少经济损失。

二、审慎选择和严格控制征地顾问

若需要聘用征地顾问的情况下，必须进行审慎选择和严格控制，且需由企业牢牢把握主动权。首先，严格限制征地顾问的权力，在顾问合同中明确授权事项、授权金额、付款方式，对违约时公司终结合同并有权索赔的权利规定清楚，扼杀其越俎代庖、混淆视听、无底线损害公司利益的可能性。其次，对征地顾问保持持续跟踪，要求其代理行使工作之前必须获得书面同意及批准之后才有权行使，而不能随意放权其代表公司行事。最后，必要时可以考虑分散风险的形式，因地制宜采用多种征地方式。

三、深入开展调查研究

在进行土地征用之前，应开展尽职调查，对印尼的政治、法律环境、文化、税收和劳务等进行仔细研究。企业应积极学习印尼土地法、森林法、环境保护法等相关法律法规，对其可以获得的土地权利形式（例如土地兴建权HGB、土地使用权HP等）以及转让的法定程序有基本的认识，并严格遵守当地法律，依法开展征地工作。此外，企业在征地过程中应主动了解当地文化，不触犯当地宗教禁忌，按照当地风俗习惯的要求举行祭祀等仪式，获得当地民众对于征地及项目的理解和支持。

在开展土地尽职调查的过程中，应该注意下列重点问题：第一，核查土地的所有权相关文件。对于已登记土地，要核查土地取得的权利种类，确定土地所有权人、土地证的有效期和是否存在担保或者其他第三方权利；对于未登记土地，要核查买卖协议、土地转让文件、税务缴纳凭证、继承文件或者辅助文件（包括无异议的声明函和土地历史沿革的声明函），确认是否已对原土地所有者支付补偿，检查土地是否有“受益所有者”。第二，确认是否己取得所有的强制性许可证，许可证是否有效以及许可证有无规定其他义务，如报告和限制义务等。第三，核查与土地相关的所有协议，如租赁协议、土地担保的融资或者贷款协议等，并对合同中可能阻碍预期交易的实质性条款进行检查，如银行的贷款协议。第四，实地走访。除了对土地进行现场走访外，还应走访相关的政府机构和法院，获取完备的土地信息。

在开始矿山土地征用前，通过与当地规划局、林业局等确认，避开森林保护区或经济林区。印尼政府实施严格的森林保护政策，1999年颁发的《森林法》规定：在森林保护区进行矿业开采活动的，必须由印尼森林部长签发林地借用许可证，如果矿业活动可能对环境造成重大影响的，还要经过议会的批准；在森林保护区内，不能进行露天开采。

四、重视与政府的沟通

当前，中国和印尼的经贸合作不断推进，中国政府推动的“21世纪海上丝绸之路”倡议与佐科总统提出的“全球海洋支点”战略构想高度契合，为双边合作提供了良好的发展机遇。企业要运用政策红利，依托顶层设计，争取东道国地方政府的支持和营商便利。此外，印尼总统及地方首长实行民主选举制度，政治及宗教势力角逐不断，企业应密切关注政府换届、议会选举等政治形势变化，加强与相关部委、地方政府的沟通协调，及时跟进各级政府颁布的经济政策及发展规划，准确把握经济动向，为企业经营和决策提供参考。在投资征地过程中注意不要侵犯地方政府的既有利益，加强与地方政府的沟通以增进信任，通过项目带来的潜在就业机会来争取地方官员的支持和配合。为有效了解当地居民诉求，及时化解矛盾，企业应与地方政府、警察、军队及当地大酋长保持密切沟通，建立保护项目运行的外部协调机制和，充分利用当地部落酋长、宗教和政府的资源。

五、尊重当地文化习俗

印尼民众长期以来从事农业种植和捕鱼，满足于生活现状，对建设基础设施项目缺乏兴趣。同时，印尼人工作和生活的节奏较慢，时间观念比较淡薄，工作效率低下，导致征地工作进展缓慢。企业在征地过程中需要了解当地文化和当地人的行事风格，尽量适应。另外，企业要尊重当地民众的宗教信仰和风俗习惯，不可触犯禁忌而引起对方的抵触。以青山工业园在印尼的实践为例，园区将尊重当地宗教作为出国上岗教育和企业内部管理的重要内容，并将该内容写入园区的规章制度，在园区内外建有3个大型清真寺和多个小型清真寺及祈祷场所，所有典礼仪式上都会请伊斯兰阿葡来祈福，这些措施使园区员工和当地民众感受到尊重和重视。

六、积极践行社会责任

鉴于土地是民众的重要财产和主要生活来源，企业要改变原有的征地用地理念，在支付土地价款、满足合理利益诉求的同时，还可探索和采取长期稳定的补偿途径，如与地方政府、当地企业或民众一起建立慈善机构或合作基金，定期投入一定比例或数额的专项资金，为被征地者的长期发展提供一定支持，也可以是提供在项目中的工作机会、再就业培训、住房、新建社会基础设施等非货币利益。同时，企业也要根据自身盈利状况，主动回馈当地社会，力所能及开展公益活动，与当地居民分享经济发展的成果。

（作者单位：中国电建集团海外投资有限公司）