【投资非洲】双循环格局下中非合作面临的障碍及政策建议

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导读

从国际分工的角度来看，双循环就是要推动构建以发展中国家为产业链、价值链中枢地位的国际分工体系，逐步摆脱过度依赖发达国家的外循环模式。非洲是全球发展中国家最多、市场发展潜力最大的地区，可与我国双循环格局有机结合

●推动非洲融入我国双循环格局对中非双方均有重要意义

●阻碍非洲更好地参与我国双循环的几个因素

●推动中非合作走深走实，将非洲打造为我国双循环格局的关键点

新冠疫情下，全球经济增长和发展产生重大变化，国际分工体系进入加速调整期，我国经济发展面临的国际国内矛盾发生了变化。在此背景下，中国作出加快构建双循环格局的长期战略部署。双循环强调要以“高水平外部循环带动高质量国内循环”，从国际分工的角度来看，双循环就是要推动构建以发展中国家为产业链、价值链中枢地位的国际分工体系，逐步摆脱过度依赖发达国家的外循环模式。从这种意义上来看，发展中国家在供应端和消费端都将在我国双循环格局中发挥关键作用。

推动非洲融入我国双循环格局对中非双方均有重要意义

非洲地区作为全球发展中国家最多、市场发展潜力最大的地区，在我国双循环格局构建中发挥着重要的作用。

1.非洲是我国构建双循环格局的重要政治保障

和平与安全是我国实施双循环战略的政治基础。十四五时期，我国构建双循环格局面临的国际形势和外部风险仍将十分严峻。世界多极化加速推进，大国关系深入调整，“单边主义、保护主义、霸权主义对世界和平与发展构成威胁”，我国面临的外部打压、安全挑战增多。在此形势下，我国要维护多边主义、维护国家主权、安全及发展利益仍需争取更多国际支持。非洲作为全球发展中国家最多的地区，在国际舞台上的影响力日益上升，且中非有良好的传统友谊，非洲国家常在国际场合就涉及中国核心利益和重大关切问题给予支持，中非双方共同致力于公平正义，倡导多边主义，反对外部干涉。非洲仍是我国维护多边主义和核心利益、倡导国际正义的最大票仓。因此，“十四五”时期我国需要更加重视非洲，需强化非洲在我国外交大局中的地位，为构建双循环格局提供重要政治保障。

2.非洲为我国构建双循环格局提供了重要的市场

我国构建双循环格局仍需构筑好国际经济大循环体系，国际形势变化要求我国在国际经济大循环中逐步摆脱过度依赖发达国家作为消费中心的传统国际循环模式，转向更多面向发展中国家开放。

非洲作为发展中国家投资潜力最大的地区，可成为我国企业走出去、畅通外循环的重要目的地。非洲正处于社会经济结构快速变化期，其人口增长与城市化速度在全球首屈一指，根据联合国人口参考署发布的《2017年世界人口数据表》显示，预计到2050年非洲人口将增长至26亿，且青年人口将有较大幅度增长，至2050年非洲青年人口占世界青年总数比例将提升至35%，其城镇人口将达到13.4亿。非洲将较东南亚、中亚、拉美等地区有更加庞大的人口红利和消费市场。同时，随着工业化转型及非洲大陆自贸区建设的不断推进，非洲将在制造业、数字经济及服务业领域出现投资增长点。畅通与非洲国家的外循环有助于我国把握非洲下一阶段市场发展的机遇，稳定外需，保障经济安全。

3.推动非洲融入双循环有利于非洲融入全球价值链

非洲长期处于全球价值链的低端。非洲地区拥有丰富的人力资源、土地和矿产等自然资源，但是受历史因素及经济政策影响，非洲国家并未能把握二战后全球三次产业转移的机遇承接发达国家的产业转移，导致其长期以来只能通过向全球提供能矿资源、农产品等原材料参与国际分工体系，而其制造业则一直处于全球较低水平。

在新一轮科技革命推动下，未来在双循环格局下我国国内外产业价值链结构将发生变化，国内产业转型升级将继续推动部分产业向外转移，价值链重构的趋势将为非洲提高工业化水平、提升在全球价值链中的地位提供重要机遇。因此，推动非洲融入双循环发展格局可通过推动我国产业链向非洲地区转移帮助其发展农产品加工业、制造业，提升技术水平，推动非洲优质农副产品、能矿加工品、制造品等非资源性产品出口，还可以通过参与非洲基础设施建设，协助改善非洲投资环境，带动更多产业资本流入非洲，最终推动非洲地区更好地融入全球价值链。

阻碍非洲更好地参与我国双循环的几个因素

2021年11月29日-30日，中非合作论坛第八届部长级会议在塞内加尔召开，习近平主席宣布新的对非合作举措，中非经贸关系发展进入新阶段。但是，当前全球新冠疫情仍未得到有效控制、世界格局仍面临百年未有之大变局的挑战，下一阶段推动非洲更好地参与我国双循环仍面临诸多挑战。

1.非洲地区政治、社会风险上升抬升合作风险

受疫情影响，非洲地区不安全因素增多，政治风险和社会风险有所提升。一方面，新冠疫情蔓延使非洲地区经济遭遇挫折，并有传导至政治的趋势，部分国家出现军事对抗、恐怖主义活动加剧的趋势，如马里、几内亚、科特迪瓦、尼日利亚、埃塞俄比亚等国冲突事件不断爆发，而马里、布基纳法索、尼日尔等国发生多起恐怖袭击，地区局势有复杂化趋势，政治风险有所上升；另一方面，受疫情影响，非洲失业人口增多、贫困问题加重、社会公平问题凸显，民生问题使不少国家游行示威活动、绑架等恶性事件增多，据全球武装冲突数据库统计显示，2020年非洲示威事件数量达到1.4 万件，较2019年增长19.6%，非洲地区社会安全风险指数上升。政治和社会风险上升将给新阶段中非共同开展“九项工程”带来一定的风险和阻碍。

2.中非合作的制度保障有待加强

中非在自贸协定、双边投资协定及避免双重征税协定等领域的制度保障不完善，我国企业在非洲投资不能得到有效的法律保护，不利于进一步扩大对非洲国家投资。在自贸协定方面，我国仅与毛里求斯签订自贸协定，对双边货物贸易、服务贸易、投资的法律保障程度低。相较之下，欧盟、美、英等均通过经济伙伴关系协定或自贸协定等机制化安排深化与非合作，如《欧盟-地中海自由贸易协定》，英国与多国达成的《经济伙伴关系协定》。在投资保护协定与避免双重征税协定方面，仍存在条约的制度性保护局部缺失和更新不及时的问题。目前，我国在非洲52个国家有投资，但仅与34国签订了双边投资协定（BIT），且生效的仅20个。我国企业对非投资主要集中在刚果（金）、南非、莫桑比克、赞比亚、埃塞俄比亚、安哥拉、肯尼亚等国，但我国仅与苏丹、南非签订的BIT处于生效状态，与安哥拉的BIT仍处于谈判中，与其他三国的BIT仍未生效，且已生效BIT年代久远，已不符合双方现存的投资制度。我国与非洲签订的避免双重征税协定也存在同样的问题。

3.中非贸易合作面临多重障碍

一是，中非双方在货物贸易领域均存在一定的非关税壁垒。受合作领域及政策限制，目前中非在质检、动植物卫生检验检疫、标准协调及互认等贸易便利化方面的合作较少，一定程度上阻碍了中非双边货物贸易。表现为非洲向中国出口货物（尤其是农产品）时常由于不了解或受限于技术水平不能满足中国进口所需的技术标准、检验检疫标准而无法出口，而非洲多国则存在海关程序、行政管理措施复杂的问题，对中国货物出口造成一定障碍。二是，以美元为结算货币的贸易模式使双边贸易受到限制。在美元结算体系下，受外汇来源单一等因素影响，非洲国家大多存在外汇储备短缺、外汇管制严格的问题。受疫情影响，2020年非洲地区外汇储备短缺问题愈加严重，部分国家外汇管制愈加严格，2020年非洲有23个国家超过1万美元的汇出款要向央行汇报，这导致我国出口商结汇额度受限，结汇时间延长。同时在美元结算体系下，非洲货币或人民币兑美元汇率大幅贬值或大幅波动则会提升双边贸易成本，阻碍双边贸易。2020年在大宗商品价格下跌及疫情影响下，非洲地区埃及、尼日利亚、加纳等多国货币出现大幅贬值或波动，人民币兑美元汇率波动幅度也达到8.5%。在此期间，中国出口企业生产计划受到影响，货物积压现象增多。

4.中非投资合作面临诸多困境

从非洲自身来看，非洲大部分国家营商环境有待改善，存在税务、签证、支付牌照等经营性问题，部分国家存在电力、公路、铁路、能源等基础设施短缺，物流运输成本高，上下游产业配套不足，制造业所需的原材料供应不足等方面的问题。从中非投资合作来看，我国在非洲地区的投资存在模式单一、投资盲目、恶性竞争的问题。在非投资企业还面临利润汇回难（受非洲国家外汇管制影响）、资金短缺及获得融资难的问题。据商务部数据显示，目前我国在非投资民营企业数量占比已超过七成，民营企业已经成为对非投资主力，但是民营企业常受限于资质要求和信贷门槛而难以获得中非金融机构的融资支持，导致在非投资及经营受到限制。

推动中非合作走深走实，将非洲打造为我国双循环格局的关键点

新形势下，中非双方需进一步优化合作政策，通过双多边合作机制，加强政策沟通及制度建设，推动人民币在非洲地区结算，加深双多边在贸易便利化、产业领域及安全领域合作，支持非洲经济建设，推动非洲对接我国双循环格局。

1.进一步提升中非全面战略伙伴关系水平，加强政策沟通

首先，仍需以推动非洲国家的和平发展为根本，秉持共商、共享、共建原则，坚持开放、绿色、廉洁理念，与非洲国家共同落实《北京宣言》、《达喀尔宣言》，进一步推动与非洲国家的外交关系，打造中非命运共同体，为推动非洲对接双循环格局提供政治支持。其次，继续发挥中非合作论坛机制、与非洲国家经贸联委会（混委会）工作机制职能，就中非合作论坛第八届部长级会议上发布的“九项工程”和《中非合作2035年愿景》与非洲大陆自贸区建设及各国发展规划进行对接，及时制定具体落实方案，积极推动工程建设。

2.推动与非洲重点国家商签自贸协定，以制度保障中非经贸合作

双循环格局下，我国要实现高水平开放仍要实施自贸区战略。随着非洲地区在我国双循环格局中地位的上升，探讨与更多非洲国家甚至非洲大陆商签自贸协定将成为必然选择。考虑到与非洲大陆商签自贸协定涉及国家多、谈判难度大，周期长，可从单个重点国家或次区域组织入手，选取双边贸易额大，非方农产品及工业品出口潜力大、国内经贸合作需求高的重点国家或次区域组织商签自由贸易协定。

在商签自贸协定前还可考虑探讨与重点国家升级双边投资协定，推动已签署投资协定的生效，及时跟踪双方投资制度变化，加强与重点投资国政府沟通，及时更新双边投资协定及避免双重征税协定，加强中非经贸合作的制度保障。

3.加强贸易便利化合作，推动人民币贸易结算

加强中非贸易便利化合作，破解非关税壁垒障碍。根据新一届中非合作论坛中达成的共识，未来中非双方将共同推动“贸易促进工程”的建设，其中明确中方将为非洲农产品输华确立“绿色通道”，在这一措施的引导下，可以针对性设计贸易便利化相关领域的培训项目，向非洲介绍我国农产品贸易技术标准、检验检疫等相关政策，同时试行技术标准互认、优化检验检疫措施、简化海关通关程序等措施，促进双向贸易进一步发展。

推动跨境人民币贸易结算，破除制约双边贸易的障碍。破除中非双边贸易面临的结算货币困境根本在于推动人民币跨境支付及跨境结算，逐步摆脱美元结算模式。对此，可选取双边贸易额大、对人民币作为结算货币兴趣浓厚的国家（如肯尼亚、博茨瓦纳等）作为重点谈判对象，推动与更多国家的央行及部分多边中央银行签订本币合作和本币结算协定，扩大人民币在贸易项下的结算额度。加强对贸易企业在人民币结算政策的宣传，出台优惠政策鼓励我国企业在与已采用人民币结算的国家（如南非、尼日利亚等）贸易中使用人民币收款，降低汇兑成本。

4.依托双循环，加强非洲与我国产业链关联

加强与非洲各国、次区域组织在产业规划、工业化进程规划方面对接，使对非投资更加契合非洲国家发展需要。根据中非合作需要及非洲产业发展需要优化境外产业园区布局，避免重复建设及恶性竞争。结合非洲国家产业发展规划制定针对重点国家的鼓励投资产业目录及项目库，降低对非投资盲目性，鼓励上下游企业链条式走出去，协助非洲国家完善产业链，推动中非产业链融合发展。

推动人民币用于资本项下结算，破解中非投资关键障碍，助力双循环。将我国在非承担的大型基础设施项目及能源矿产投资项目作为突破口，推动双边签署人民币融资协议，并将人民币用于分包商结算及工人工资结算，推动在非重点国家建立人民币生态系统。

完善对境外投资企业融资支持政策。推动金融创新，鼓励金融机构走入非洲，开发针对在非投资企业的内保外贷专项融资产品；加强普惠性金融服务，支持民营企业对非投资；鼓励地方政府牵头成立风险融资平台为海外投资提供风险补偿；用好新一届中非合作论坛上中方宣布的“向非洲金融机构提供100亿美元授信度”，支持企业参与非洲经济建设，促进投资便利化。

5.加强中非安全合作，协助非洲安全治理

政治安全及社会问题是影响非洲稳定发展以及非洲融入我国双循环格局的重要阻力。未来中非双方需进一步加强安全领域合作，协助提升非洲地区安全治理水平，弥补地区安全赤字，为中非合作提供保障。稳步推进新一届中非合作论坛提出的“和平安全工程”，落实对非盟的军事援助，在非洲国家自主维护地区安全和反恐方面给予必要的资金和技术支持，协助提升非洲国家安全治理水平；积极参与国际社会、非洲区域性组织促进动荡国家和解的努力。加强与域外大国在安全领域的沟通、增信释疑，共同推动非洲地区早日实现《2063年议程》中的“和平安全”愿景。