美制裁合规框架：中企的注意事项

2019年5月2日，美国财政部海外资产控制办公室（"OFAC"）制定并发布了备受期待的《OFAC合规承诺框架》（“框架”），该框架概括了有效制裁合规计划应具备的五个基本要素。

正如下文提及的案例所示，OFAC比以往任何时候都更加专注对亚太公司（特别是中国公司）采取执法行动。OFAC期望非美国公司、特别是高风险行业的公司，采用以风险为导向的合规计划，以尽量减少违规风险。对于那些没有制裁合规计划或计划较弱的公司来说，使用框架为基础构建合规计划为时未晚。

理论上并非强制，实践上别无选择

公司并不会因忽视框架而构成对任何法律或法规的违反。但如果面临OFAC执法行动，则未能遵守框架将会对被调查公司产生不利影响。特别是，任何公司在与OFAC进行和解讨论时均需解释其为何决定不遵守框架的五个要素，否则其将面临受到更严厉处罚或至少在和解公告的合规部分中受到严厉措辞指责的风险。

此外，OFAC可以直接将矛头指向未能实施合规计划的管理层。根据OFAC的执法指南，其按照如下方式判断管理层是否参与或了解违反制裁的情况：“如果明显的违规行为是在高级管理层不知情的情况下进行的，那么是否存在旨在发现和防止违规行为的监督机制，或者高级管理层缺乏了解是否系因为其无视遵守适用的制裁法律的责任？”

值得关注的是，OFAC明确指出该框架并没有强制要求采用“一刀切”的做法。制裁合规应该根据对公司风险的全面评估而量体裁衣。

五个要素及其运用

框架基于五个“基本要素：”(1)管理层承诺；(2)风险评估；(3)内部控制；(4)测试和审计；(5)培训。贯穿始终的关键主题是确定“根源”和“系统缺陷”。

·根据OFAC，管理层承诺是成功实施制裁计划的最重要因素之一。为促进“合规文化”，管理层必须任命专职的OFAC制裁合规官和配备合格的团队，并赋予其权力、自主权、定期与管理层沟通的权利以及（最关键的）充足的资源和技术。

·其次，OFAC认为制裁风险评估是框架的“核心原则之一”。制裁风险评估应考虑与地理位置、产品和服务、供应链和客户有关的风险。风险评估并非一劳永逸，而是应该定期进行，以帮助公司应对不断变化的风险。

·第三个要素，即内部控制，指定期更新的书面政策和程序、记录保存以及其他降低公司制裁风险的措施。

·第四个要素，即测试和审计，对于确保控制措施按设计运行至关重要。无论是内部还是外部审计，其必须是全面和客观的。OFAC尤其希望审计和测试的结果将用于立即有效地改进制裁合规计划。

·最后，框架要求至少每年进行一次培训，以反映公司的风险评估以及过去的审计和测试结果。培训材料应易得并可供员工持续使用。

OFAC表示，它将在三种情况下将框架应用于执法。首先，作为执法行动和解的一部分，确定公司必须作出的的合规承诺。其次，根据OFAC执法指南评估的从轻因素包括公司在违规时是否存在有效的合规计划。最后，评估案件是否涉及执法指南中的“极为恶劣”违规行为。

对中国公司的风险提示

尽管框架在制裁合规专家的眼中并无甚新意，但鉴于OFAC对总部设在亚洲（特别是中国）或在此区域运营的公司采取执法行动的高度兴趣，其对中国公司的合规工作颇具借鉴意义。

最值得注意的是，框架中含有根据过去执法行动中总结的“根源”清单。其中一些可籍过去三个月中有亚太关联的三个执法案例加以说明。

·2019年3月，OFAC宣布与总部位于美国的StanleyBlack和DeckerInc达成1,869,144美元的和解，因为该公司的中国子公司通过第三方向伊朗运送设备，因此导致23项明显违反《伊朗交易和制裁条例》（ITSR）的行为。虽然相关公司作出自愿披露，但违规行为被认为是极为恶劣的：OFAC称该公司缺乏收购后监控和管理层的参与，并使用虚构文件和贸易公司来隐瞒伊朗业务。

·2019年4月，OFAC宣布与英国Acteon集团有限公司达成总计441,366美元的两项和解，原因是其马来西亚关联公司以及英国、美国和新加坡子公司有20项明显违反ITSR和古巴资产管制条例(CACR)的行为。虽然Acteon集团自愿披露其违规行为，但其中一些行为仍因存在隐瞒以及该集团无效的合规计划和管理意识而被认为极为恶劣。OFAC借此案例建议私募股权公司对其非美国子公司进行定期审计和尽职调查。

·2019年5月，OFAC宣布与美国MID-SHIPGroupLLC就该公司五项明显违反《大规模毁灭性武器扩散器制裁条例》的行为达成871,837美元的和解。该公司因其土耳其和中国子公司签订的租船协议进行了五次电子资金转账。这些协议涉及伊朗伊斯兰共和国航运公司(IRISL)船舶，而这些船舶被列入特别指定国民和被封锁人员名单（SDN名单）。OFAC认为，作为一家全球性、商业化的成熟航运和物流公司，MID-SHIPGroupLLC缺乏合规文化，因此认定其违规行为极为恶劣并要求其做出持续的重大合规承诺。

与此同时，媒体广泛报道OFAC和其他美国政府机关（如司法部和联邦调查局）正在积极调查位于亚太地区的公司，以确定其是否违反了针对伊朗和朝鲜的制裁计划以及其他制裁计划。其中，美国司法部起诉了若干涉嫌向朝鲜出售石油的中国、新加坡和俄罗斯公司并对其采取了资产没收行动。

这些行动传达的信息是什么？尚未投入时间和资源建立制裁合规计划的中国公司将很可能成为OFAC更加严厉执法行动的目标。因此，对制裁合规风险进行评估并采取措施正当其时。