【安永洞察】美国出口管制新规对中国企业的影响及应对建议

背景

为贯彻美国2017年制定的国家安全战略 (Administration’s National Security Strategy) 和2018年制定的国防战略 (Administration’s National Defense Strategy)，维护国家安全、外交政策与科技领先地位，美国商务部产业安全局（Bureaus of Industry and Security, 以下简称“BIS”） 2020年4月28日发布公告，对《出口管理条例》（Export Administration Regulation, 以下简称“EAR”）中的多个条款进行修订，将取消多项许可例外并加强对特定产品的出口管制。

此次EAR规则的修订，是美国出口管制对华政策的一次升级，对中国军事最终用户和军事最终用途的管制将更加严格，也将对半导体、电信设备、高端电脑、民用航空等民用领域的出口施加重大限制，这对中国用户、美国企业乃至全球的出口商都将产生重大影响。下文将对两项修订规则进行详细介绍，并分析对中国企业的影响和建议。

BIS新政策简介

BIS发布的两项修订分别针对军事最终用途/最终用户（Military End Use or Military End Users）以及民用最终用户(Civil End User, 以下简称“CIV”)许可证豁免，两项新规均将于公告发布60天后（即2020年6月29日）实施。

（一）扩大军事最终用途或军事最终用户的出口管制（“MEU新规”）1

MEU新规将扩大对中国、俄罗斯及委内瑞拉的军事最终用途或军事最终用户的出口、再出口和（国内）转让管制，其重点内容包含以下方面：

1、扩大军事最终用途的定义范围

EAR目前对军事最终用户的定义包括陆军、海军、空军、海军陆战队和海岸警卫队，以及国民警卫队/警察、政府情报和侦察组织，MEU新规对军事最终用户的定义未进行修改。EAR目前对军事最终用途的定义是指直接使用（用于武器和其他国防物品的零部件或子系统）和间接使用（武器设计和开发、测试、维修和维护），MEU新规将该定义扩大为包括支持或有助于军事物品的操作、安装、维护、修理、大修、翻新、“开发”或“生产”的任何物品。

2、扩大对中国的许可证要求

2007年6月，BIS规定对出口、再出口和(国内)转让某些用于中国军事用途的项目实施许可证要求。根据MEU新规，对中国而言，除用于“军事最终用途”外，用于“军事最终用户”也需要申请许可证。此外，许可证审查原则也从“个案分析”转变为“推定拒绝”。

3、扩大适用许可证要求和审查政策的物品清单

MEU新规扩大了EAR744.21项下军事最终用户/用途管控清单所列物项（即适用许可证和审查政策的物项），增加了涉及材料加工、电子、电信、信息安全、传感器和激光、推进装置等类别的17个出口管制分类编码（Export Control Classification Number，以下简称“ECCN编码”）。2

4、增加对中国、俄罗斯或委内瑞拉电子出口信息（Electronic Export Information, 以下简称“EEI”）备案要求

根据现有规定，出口商对价值低于2500美元的货物免于进行EEI备案（除非需要出口许可证），对于仅因“反恐”而被管制的物项在进行EEI备案时免于填报ECCN编码。而根据新规定，运往以上三国的货物无论价值高低，都需要进行EEI备案，除非该货物符合政府、国际组织、根据化学武器公约进行的国际视察（Governments, international organizations, and international inspections under the Chemical Weapons Convention 以下简称“GOV”）3许可证例外规定。此外，即使没有许可证要求，EEI备案时也必须填写正确的ECCN编码，无论受控制的原因是什么。

（二）CIV许可豁免取消 (“CIV新规”) 4

CIV新规将包括中国在内的D:1组国家移除出CIV许可证的豁免范围，同时将含有CIV相关表述的段落从《商业管控清单》（Commerce Control List，以下简称“CCL”）中移除5，具体说明如下:

1、CIV现行规定

根据现行规定，出口商向除朝鲜外的D:1组国家（含中国）的大部分CIV出口、再出口或国内转移基于国家安全原因而受管控6 (for National Security only, 以下简称“NS”) 的特定物项，且对应的ECCN编码项下标记为“CIV-允许”时，相关许可证可以被豁免。

根据上述规定，由于中国为D:1组国家，因此在美国境内外向中国实体和中国公民提供可适用CIV许可豁免的物项时，无需办理相关许可证。

2、CIV新规适用

在CIV许可证豁免取消后，除部分物项可适用其他许可豁免外，其他向中国的出口均需要根据EAR742.4(b)的NS管控理由要求在现行政策下进行审查（目的国、最终用户和最终用途等）；

根据EAR742.4(b)(1)(iii)规定，当目的地为中国时，任何ECCN9x515项下的物品将受到拒绝颁发许可证的限制；

根据EAR742.4(b)(7)规定，向中国出口、再出口或转让对中国军事能力有直接和重大贡献的物品，其许可证申请推定被驳回。

对中国企业的影响

（一）扩大军事最终用途或军事最终用户的出口管制

1、军用管控物项范围增加，许可证申请难度变大

MEU新规扩大了EAR744.21项下军事最终用户/用途管控清单所列物项，新增17个ECCN编码，涉及多个行业和物项。此外，由于对涉军物项的许可证审查原则更改为“推定拒绝”，BIS将基本不会对出口至中国的用于军事用户/用途的受管制物项签发许可证，这将导致许可证申请难度大大增加，从许可证层面降低了向中国输出受控军用物项的可能性。

2、对下游客户的审查要求提高，对供应链的潜在冲击增加

MEU新规对军事最终用途范围的扩大，将大大增加相关物项/活动被认定为军事最终用途的可能性；此外，由于对中国的许可证要求中纳入了“军事最终用户”，因此只要相关货物或服务提供给军事最终用户，即使用于非军事用途，也需要实施许可证要求。考虑到中国广泛的军民融合背景，这要求在审查评估中国最终用户/用途方面付出更多努力，审查并识别供应链下游客户是否属于军事最终用户，销售的货物或提供的服务是否用于军事用途。若下游客户存在涉军业务，则可能由于MEU新规而受到管控，从而对现有供应链产生一定冲击。

3、出口商电子信息备案要求提高，合规要求增加

根据新规，对于CCL上的物项无论价值高低，无论是否需要出口许可证，都需要在自动出口系统（AES）进行EEI备案，并填写准确的ECCN编码，只有GOV许可证例外的情况才可豁免，而根据2018年美国对中国出口情况统计7，适用GOV许可证例外的金额在所有适用许可证例外的货物金额中仅占0.2%。可见，新规不仅在程序上提高了电子信息备案要求，而且对填报的准确性要求也有所提高，企业合规要求相应增加。

（二）CIV许可豁免取消

根据CIV新规公告的补充条款，BIS将移除CCL中541个ECCN编码下包含CIV相关表述。部分受影响产品详见下表：

根据BIS官网上公布的2018年美国向中国出口的商品相关数据中，在BIS许可证豁免排名出口额/出口量前10的ECCN编码有以下几个与CIV许可证免豁免相关：

由上述数据可以预见，CIV许可证豁免取消，首当其冲的是部分进口受EAR管控的半导体相关产品的中国企业和对美国供应链依赖程度较高的中国企业。对于CIV许可证的取消可能会影响中国企业与美国半导体相关企业的合作及采购，同时更高的合规要求带来了更高的运营成本与时间成本。企业可能需结合自身情况重新评估供应链的稳定性，加强自主研发与寻求替代相结合或推动出口商积极申请出口许可证。

中国企业应如何应对

（一）加强对最终用户及最终用途的审查

此次BIS对EAR规则的修订，扩大了军用管控物项的范围和“军事最终用途”的定义，同时对中国军事最终用户增加了额外的许可证要求。以上规则的修改，增加了中国企业在美国出口管制管理下的风险。因此，我们建议企业对所有合作方、产品、项目进行全面排查，包括是否涉及军事主体、与军事主体的合作（为军队提供产品或服务）或者其他可能被认为“军事最终用途”的业务，同时需对下游客户的具体业务情况、产品流向进行充分确认、审核和评估。如排查和评估后发现相关合作方、合作项目或产品涉及上述军事用途或军事主体风险，需谨慎分析及预估开展相关业务可能存在的风险。

（二）对现有供应链的涉美产品进行排查

对于受本次EAR修订影响较大的部分行业企业，例如半导体、航空航天等，我们建议企业尽快对供应链中涉及美国受控成分较大的产品进行全面排查，确认其对应的ECCN编码、适用许可证豁免情况、原产地、供应商信息等并评估供应链上游自美国和第三国供应的原料、生产设备等必要生产资料受本次EAR修订带来的影响。如确认产品将不再享受CIV许可证的豁免，需重新评估供应链安排，加强自主研发与寻求替代相结合或推动出口商积极申请出口许可证。

（三）关注美国出口管制条例修订最新动态及建立内部合规体系

随着美国出口管制政策的收紧及对华出口管制措施的加强，中国企业需对EAR未来的修订趋势有合理预期，将已经颁布的拟议规则纳入考量范围并关注相关部门，如商务部的动向及未来可能公布的修改条例。根据已公布及拟议的修改规则建立企业的内控制度及制定长远的发展规划以降低因美国出口管制条例修改带来的冲击。同时，我们建议建立出口管制内控体系，以避免被列入“实体清单”或者受到美国其他处罚，影响企业的正常运作。必要时可寻求有经验的第三方中介协助。

结语

随着美国对中国的出口管制政策愈加严苛，相关中国企业应更加重视出口管制相关风险，积极寻求风险消减方案和措施。我们将持续跟踪美国最新的出口管制条例的修改提议及立法动态，为中国企业进行法规解读及提供必要协助。

安永国际贸易团队在应对出口管制方面具有多年经验，对美国出口管制涉及的法律法规和不同方面难点均有着深入了解和多年实践经验，同时，在出口管制方面具有多元化的背景，能够从不同角度全面深入地分析和解决问题，为中国企业提供及时有效的解决方案。