约旦：让PPP发挥减少疫情损失和财政成本的重要作用

约旦地处中东地缘政治的中心地带，面临着严峻的经济和基础设施挑战。在新冠疫情危机前，约旦的公共债务增速就已经快于其经济增速。现在，约旦政府正努力将公私伙伴关系(PPPs)作为重要的政策工具，以减少疫情损失、减少财政成本，同时增加竞争和透明度。

多年来，约旦在公私合营共同改造国家机场、在全约各地安装风力发电场、实施太阳能和热能项目以及改善港口等方面取得了初步成功，成为中东与北非地区（MENA）的榜样。由于政府需要更大的能力来筛选项目和准备可行性研究，以扩大PPP模式，政府在实践中遇到了很多限制和挑战。为了克服这些挑战，约旦政府在国际金融公司(IFC)和世界银行的帮助下，开发了一个专门的项目准备发展基金(PPDF)。PPDF在政府内部进行能力建设，以便对PPPs做出更明智的决定。

能力建设

约旦的PPP项目是MENA地区第一个此类项目，重点是向政府转移知识和能力，以便他们能够拥有一个可持续的、精简的PPP管道，以满足他们的基础设施需求。PPDF旨在能系统地选择PPP项目，规范PPP程序，更好地分配风险，在提高整个生态系统透明度的同时改善项目招标。通过在基础设施采购方面采取更具战略性的方式，PPDF有望在吸引私人投资、帮助投标获得成功和具有竞争力方面发挥重要作用，同时减少项目竞标失败次数。

中东和北非地区PPP的未来

约旦的PPDF可以为其他寻求增加私人基础设施投资的地区国家提供有益的经验。整个地区都需要建设和改善社会和经济基础设施，但大多数MENA国家没有足够的公共资金来填补未来5—10年每年需要的1000亿美元基础设施投资缺口。与私营部门投资者的合作可以通过促进基础设施融资来解决这一缺口。如果融资做得好，就有可能增加资金价值、鼓励公开竞争和激励创新。MENA地区私营部门对基础设施项目的参与占项目总数的5%至20%，与其他地区相比非常低。

在世界银行的支持下,约旦政府创造了一个有利建立公私合伙制的公共投资环境,为投资项目创建了进入PPP管道的系统,以确保政府财政负担得起项目。这些努力将有助于实现约旦《2025愿景》，以支持经济发展，缓解财政压力，并通过更好地利用私营部门投资，帮助解决难民危机和新冠疫情危机的影响。

2020年约旦政府已将现有的PPP从财政部移至首相办公室，这表明政府高度重视PPP对约旦经济发展的作用。与此同时，政府将从捐助国和国际金融机构已筹集3000万美元，为PPDF融资设施提供资金。PPP项目需要政府能力和政治意愿，而不是像机场或太阳能项目这样的一次性交易，其目的是建立一个更好的、透明的生态系统，并将对MENA地区的整体发展产生重大的影响。

约旦新PPP法律

2020年约旦参议院批准并实施了一项新的公私合伙(PPP)法草案，修订了2014年的第31号公私合伙法。新PPP法在很大程度上遵循了国际最佳实践，为私营部门参与整个约旦PPP项目提供了框架。新PPP法有望带动对约旦投资，为约旦的外国和当地投资提供更好的机会。此外，新法将增强投资信心和透明度，为PPP项目的顺利实施提供必要的监管框架。2020年，约旦政府已确定了2020年­—2023年间拟实施的24个重要项目，其中包括侯赛因国王大桥十字路口终端和为教育部开发实施的15所学校。

JIC的作用

根据之前的PPP法，约旦财政部有权采购和实施任何PPP项目。目前该权力已移交给约旦投资委员会(JIC)执行。JIC将收到来自约旦各地政府机构的PPP项目申请，研究、登记和分类，并为每个PPP项目创建一个数据库(包括可行性研究、技术报告、投标人评估报告等细节)。然而，新PPP法律明确强调了财政部在监管每个相关PPP项目的财务承诺和负债方面的重要作用。值得注意的是，该法要求财政部为满足特定标准的项目提供财政部担保。

项目发展基金

新的PPP法还规定设立项目发展基金，旨在确保在准备可融资和有吸引力的PPP项目上有适当的支出，这将有助于确保向市场发行的项目具有足够的高水准，并根据国际最佳做法进行结构设计。

政府担保

以前在约旦，任何政府担保的申请都是向财政大臣提出的，然后由财政大臣组成一个由公共预算部门、公共债务部门等参加的委员会，以评估这种担保或政府援助的必要性。新PPP确立了一个类似的程序，给予此类担保和/或援助的决定最终由根据2014年第30号投资法设立的投资委员会做出。

私营部门项目

新PPP为私人PPP项目引入了更便捷的直接提案程序。这一过程要求相关政府机构向PPP理事会提交可持续发展报告，后者审查项目申请，并向JIC主席提出建议。然后，JIC主席向投资委员会提交申请，投资委员会是做出决定的实体。

目前在能源部门之外，约旦的PPP项目市场尚未形成，尚未吸引大量国际PPP投资者进入市场。然而，新的公私合作理事会和项目发展基金的建立有望鼓励此类投资者参与这些项目。当然约旦PPP项目成功的关键将是将结构良好、可融资的项目——具有清晰和可预测的管道——交付市场的程度。（陈）