中国碳市场政策法规基础框架搭建完成

全国碳排放权交易市场上线运行迎来三周年、中国碳市场大会举行、生态环境部发布《全国碳市场发展报告（2024）》（以下简称《报告》）。近日生态环境领域出现的一系列重大动向，指向了同一个关键词：碳市场。

诸多迹象表明，中国碳市场建设成效明显。国务院颁布实施《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》），政策法规基础框架搭建完成。全国碳排放权交易市场第二个履约周期圆满收官，启动全国温室气体自愿减排交易市场，市场活力稳步提升，推动行业减排效果逐步显现，以全国碳市场为主体的中国碳定价机制基本形成。碳市场建设“中国方案”获得国际社会点赞。

生态环境部部长黄润秋表示，中国碳市场建设是一项复杂的系统工程，当前成绩来之不易，未来发展更需广泛凝聚智慧和力量。生态环境部将加快推进全国碳市场各项建设，稳步扩大行业覆盖范围，尽快将钢铁、水泥、铝冶炼等重点排放行业纳入全国碳排放权交易市场，持续强化数据质量管理，逐步推行配额有偿分配，不断丰富交易主体、交易品种和交易方式，研究探索碳金融活动可行路径，充分发挥碳市场推动低成本温室气体减排功能，助力实现碳达峰碳中和目标。

顶层设计明确建设要求

中国政府高度重视应对气候变化工作，把应对气候变化作为推进生态文明建设、实现高质量发展的重要抓手，持续实施积极应对气候变化国家战略，采取一系列政策和措施，力争二氧化碳排放于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和（即“双碳”目标）。其中，碳市场是推动实现“双碳”目标的重要政策工具，对碳定价发挥基础性作用。

近年来，《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》等碳达峰、碳中和“1+N”政策文件，将建设完善全国碳排放权交易市场作为实现“双碳”目标的重要政策工具。党的二十大报告明确提出“健全碳排放权市场交易制度”。

2023年以来，相关重大会议和重要政策文件进一步明确了全国碳市场建设的要求。全国生态环境保护大会明确提出“建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场”。《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》对全国碳市场建设作出全面部署，要求进一步发展全国碳市场，稳步扩大行业覆盖范围，丰富交易品种和方式，建设完善全国温室气体自愿减排交易市场。今年《政府工作报告》明确将扩大全国碳市场行业覆盖范围作为政府年度工作任务。

按照党中央、国务院的决策部署，全国碳排放权交易市场从发电行业入手，于2021年7月启动上线交易。根据《报告》，现纳入重点排放单位2257家，年覆盖二氧化碳排放量约51亿吨，占全国二氧化碳排放量的40%以上，成为全球覆盖温室气体排放量最大的市场。

今年1月，全国温室气体自愿减排交易市场正式启动。强制碳市场对重点排放单位排放行为进行严格管控，自愿碳市场鼓励全社会广泛参与，两个碳市场独立运行，并通过配额清缴抵销机制相互衔接，二者共同构成全国碳市场体系。

另有数据显示，全国碳排放权交易市场第二个履约周期配额分配盈亏基本平衡，符合政策预期。截至2023年底，2021、2022年度配额清缴完成率分别为99.61%、99.88%，较第一个履约周期进一步提升，位于国际主要碳市场前列。2022年1月1日至2023年12月31日，碳排放配额成交量2.63亿吨，成交额172.58亿元。交易规模逐步扩大，交易价格稳中有升，参与交易的重点排放单位数量较第一个履约周期上涨31.79%。通过灵活履约机制共计为202家受困重点排放单位纾解了履约困难。

相关制度体系逐步健全

在中国碳市场建设过程中，碳排放权交易市场制度体系正在逐步健全，并为碳市场建设提供了有力保障。

经过3年的建设运行，全国碳排放权交易市场制度框架体系基本完成，法规保障得到加强，配套技术规范不断完善，为市场平稳有序运行夯实了基础。

今年1月25日，国务院颁布《条例》，自2024年5月1日起施行。《条例》是中国应对气候变化领域的首部专项法规，明确了碳排放权市场交易及相关活动的主要环节和各主体的法律责任，强化了依法监督管理和对违法违规行为严惩重罚的相关规定，体现了用最严格制度、最严密法治保护生态环境的法治观，具有里程碑意义，彰显了中国积极应对气候变化的决心和信心，体现了中国负责任大国的担当和贡献。

《报告》称，全国碳排放权交易市场政策法规基础框架搭建完成。生态环境部此前印发了《碳排放权交易管理办法（试行）》，发布了登记、交易、结算三项规则，组织制修订了碳排放核算报告和核查指南、配额分配方案等规范性文件，与《条例》共同形成了涵盖“行政法规+部门规章+规范性文件+技术规范”的多层级制度体系。

2023年8月，最高人民法院、最高人民检察院修订发布关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释，将碳排放核查机构、咨询机构、检验检测机构等第三方技术服务机构碳排放数据造假行为纳入刑事规制范围，明确量刑标准，发挥了刑事司法的震慑作用。

全国碳排放权交易市场运行机制也日趋完善。据了解，全国碳排放权交易市场基本形成包括碳排放数据核算、报告与核查、配额分配与清缴、市场交易与监管等部分的体系架构。政府主管部门负责制定配额分配方案，并向重点排放单位发放各年度碳排放配额。重点排放单位每年核算并报告上一年度碳排放数据，并接受政府主管部门组织开展的数据核查。重点排放单位需在履约截止日期前，提交不少于自身实际排放量的配额用于履约。全国碳排放权交易市场通过配额交易为重点排放单位履行降碳责任提供了灵活选择。为保障全国碳排放权交易市场有效运行，生态环境部组织建立了全国碳市场管理平台、全国碳排放权注册登记系统、全国碳排放权交易系统等信息系统。

国际社会点赞中国方案

如今，全国碳市场发展成效正逐步彰显。

截至今年7月15日，全国碳市场碳配额累计成交量达4.65亿吨，累计成交额近270亿元，市场运行平稳有序。碳排放权交易市场作为温室气体减排的市场化手段，在压实企业碳减排责任、推动行业低成本减排、推动行业技术进步等方面的作用逐步显现。

压实企业碳减排主体责任，在全社会树立了“排碳有成本、减碳有收益”的低碳意识。重点排放单位基本开展了元素碳含量实测。通过推动企业灵活减排，碳市场控制温室气体排放、促进能源结构调整的导向作用日益显现。2023年全国火电碳排放强度（单位火力发电量的二氧化碳排放量）相比2018年下降2.38%，电力碳排放强度（单位发电量的二氧化碳排放量）相比2018年下降8.78%。

碳定价基础性作用初步发挥，推动绿色低碳高质量发展。2024年4月24日，全国碳排放权交易市场收盘价首次突破每吨百元。此外，通过强化制度管理、明确责任义务、优化技术规范、加强监督检查等，培育了一大批专业人才和相关机构。

值得注意的是，中国的碳市场对全球碳价水平和碳交易机制成效具有重要影响力，全国碳市场建设和运行情况受到国际社会高度关注。中国为全球碳市场机制创新贡献了“中国方案”。

“在碳市场发展以及推动国际合作方面，中国的贡献非常重要，为世界各国提供了学习借鉴的参考。”挪威气候与环境部国务秘书艾斯兰说，挪威和中国在产业绿色转型、破解塑料污染、开展自然修复等方面有较大合作空间。

欧盟委员会气候行动总司碳市场和清洁出行司副司长梅特·奎恩表示，欧盟一直关注中国在碳排放权交易体系建设上的发展和成就。中国拥有世界上最大的碳交易市场，欧盟在碳排放配额分配、碳排放交易体系、碳金融等领域有值得中国借鉴的实践经验。未来，中欧双方合作前景广阔，需要互学互鉴、促进对话，以更好地合作应对共同挑战。

生态环境部应对气候变化司司长夏应显透露，下一步，生态环境部将加强全国碳市场规划引领和制度规范。有序扩大全国碳市场行业覆盖范围，按照“成熟一个、纳入一个”的原则，分阶段、有步骤将重点排放行业纳入全国碳排放权交易市场，尽快发布水泥、铝冶炼和钢铁行业碳排放核算报告和核查技术规范，制定行业配额分配方案。持续加强全国碳市场数据质量管理。会同有关部门进一步规范碳排放质押业务，推动实施配额有偿分配，适时引入符合条件的金融机构参与市场交易，丰富交易主体类型。