视点：七年一度的欧盟财政“大戏”

欧盟成员国领导人日前在布鲁塞尔召开特别峰会，商讨下一个7年（2021-2027）欧盟财政预算的制定问题。这是英国正式“脱欧”后欧盟国家领导人的首次会议，理应是成员国展现团结的时刻，然而，各方围绕长期财政预算的利益争夺却较以往更甚，在预算规模、支出政策等问题上僵持不下，最终导致会议无果而终。

欧盟长期预算也称多年度财政框架（MFF），是未来7年欧盟财政方案实施的基础，它通过确立中长期内欧盟政策的优先领域和投资方向，为提振欧盟整体市场竞争力、缩小成员国间发展差距提供战略指引和资金支持。虽然与美国占GDP约20%的联邦财政预算相比，欧盟长期预算规模仅占GDP的1%，最高也不过1.25%（1993~1999年间），但它在欧盟政策中仍具有至关重要的地位。

面对这么一份与自身经济利益息息相关的长期预算，欧盟成员国不得不每隔7年就上演一出锱铢必较、讨价还价的大戏。而这一次，英国“脱欧”以及外部政治经济环境的挑战，使得欧盟内各阵营的利益分歧更加尖锐化，欧盟想要在年底最终期限前推动各方妥协以达成协议，恐怕绝非易事。

四大分歧

首先是长期预算的规模问题，这可谓英国“脱欧”给欧盟预算带来冲击的直接体现。作为欧盟内仅次于德国的第二大净出资国，英国的退出将给欧盟长期预算造成600亿~750亿欧元的收入损失，迫使欧盟在削减预算规模和寻找替代收入之间做出艰难抉择。

经过多番权衡，欧洲理事会主席米歇尔建议将预算规模设定在成员国国民总收入的1.074%，高于当前预算周期1%的比例，但低于欧盟委员会提出的1.114%。即便如此，米歇尔的方案也遭到了奥地利、丹麦、荷兰和瑞典四个预算净出资国的拒绝，它们坚持表示，预算比例不得高于国民总收入的1%。而大部分东南欧国家作为预算净受益国，更倾向于支持欧盟委员会的提案。

德国和法国的态度则相对暧昧，前者作为欧盟预算第一大净出资国，虽从立场上支持削减预算规模，但也愿意做出适度让步，以便尽快结束预算讨论，避免妨碍德国下半年出任欧盟轮值主席国后其他政策的推行；后者作为农业大国，一方面希望通过维持长期预算规模来确保欧盟共同农业政策对法国农民的补贴，另一方面却也担忧较高的预算规模会给法国财政构成压力。

其次是预算返还机制的存废问题，这也是英国“脱欧”给欧盟预算带来的另一个难题。所谓预算返还机制，指的是若成员国在某项欧盟预算中的受益程度严重低于其他国家，可依据一套校正机制，从向欧盟缴纳的预算资金中得到返还。

该机制是时任英国首相撒切尔在1984年为英国争取来的，此后在所有欧盟长期预算的协商中，英国都坚定不移地要求延续预算返还机制。如今，随着英国的退出，欧盟委员会计划取消净出资国享有的预算返还机制，以弥补英国“脱欧”的资金缺口。不难理解，这一计划遭到奥地利、荷兰等净出资国的坚决反对，而得到净受益国的广泛欢迎。

第三是预算资金的分配问题。农业和地区平衡发展一直是欧盟的传统投资领域，也是欧盟预算中占比最高的支出项目，然而，随着近年欧盟在全球的地位和影响力的下降，以及外部战略环境的变化，欧盟和德国等发达成员国希望能在下一个预算周期将更多的资金投入到应对气候变化、创新研发、边境管理等新的政策议题上，以提升欧盟整体市场竞争力，并确立其在气候变化等领域的全球领袖地位。

为此，新预算提案意图在共同农业政策和凝聚力政策上分别削减10%和15%的支出，并将至少四分之一的预算总额投入到气候问题上。显然该举措将削弱欧盟预算转移支付的职能，并导致欠发达地区居民收入水平、公共产品的减少，遭到中东欧及南欧成员国的反对，认为共同农业和凝聚力政策是欧盟粮食安全和单一市场的保障，对其资金的削减具有破坏性后果。法国、爱尔兰作为共同农业政策的受益者，也站在了发达成员国的对立面，反对削减农业领域的预算。

最后是预算资金的接收是否应该与成员国法治状况绑定的问题。这一问题主要反映了净出资国及欧盟对一些成员国所谓违背欧盟法治理念和价值观的不满。

作为欧盟预算资金的主要受益人，波兰每年大约从欧盟获取100亿欧元，然而，在一些净出资国看来，波兰政府的政策取向和价值观却与欧盟背离。因此，欧盟和以德国为首的净出资国希望能借此次制定长期预算的机会，强化对成员国法治状况的约束，这在东欧地区引发不小的争议。

左右为难

长期预算的难产，再度暴露出欧盟内部西欧、北欧、南欧、中东欧几大阵营之间难以调和的利益冲突，以及欧盟治理效率的低下。英国退出之后给欧盟财政带来的，不仅仅是预算收入的减少，也是预算谈判桌上力量平衡的改变。

一方面，英国长期以来一直对预算规模扩张持反对态度，它的离去削弱了提倡节俭阵营的力量；另一方面，英国作为非欧元区国家，在过往的预算谈判中也起到了防止欧元区利益主导欧盟事务的作用，它的缺席减弱了中东欧非欧元区成员国对自身利益维护的能力。除此之外，英国“脱欧”导致的欧盟国际影响力下降，也是促使欧盟迫切希望在2021~2027年预算周期中增加新领域投资，以提升自身竞争力的动因之一。

然而，这份长期预算是否真能如欧盟所愿，承载着复兴欧洲的希望，实属未知之数。在最保守的情况下，新版长期预算可能受制于多方利益的博弈，不得不延续2014~2020年预算方案的大框架，而仅在部分资金政策倾向上做出微小调整，给予安全防卫等必要领域一定支持。

这种以保守方式取得的预算协议，或能在短期内维持欧盟内部关系的稳定，防止因无法达成预算协议而导致分裂化趋势加强，但也可能使欧盟错失推进自身改革、重塑欧盟凝聚力的良机，“脱欧”引发的成员国领导人以及政学两界对欧盟发展方向的反思，亦无从发挥其在推动一体化进程中的积极效应。

不仅如此，面对国际政治与经济格局的变革，因循守旧将使欧盟在地缘政治和经济博弈中更加被动，进而遭遇更多困境，而这种外部压力最终会转化为欧盟内部的社会和政治矛盾，给欧洲一体化发展蒙上阴影。

选项的另一端，是新预算能够最大限度地保留其在收入和支出方面的革新举措。小幅提升预算在成员国国民总收入中的占比、取消返还机制的同时，将更多资金投入到有助于未来可持续发展和安全稳定的新兴领域，可与欧盟下一阶段施政重点实现较好的配合，但这也意味着削减共同农业政策和凝聚力政策方面的开支。

从整体层面上来看，这样的预算方案对于加强欧盟行动能力和在国际舞台上的主权是有利的，也将为欧盟长期经济发展提供驱动力。然而，达成这样的协议需要各成员国领导人将欧洲共同利益的目标置于短期国家利益之上，在当前各国疑欧势力均虎视眈眈的情况下，这无疑会给成员国内部的政治稳定造成巨大压力。

不仅如此，随着传统领域投资支出的削减，该预算方案还有可能导致地区发展差距的扩大，如不小心予以平衡，或加剧东南欧国家与西欧国家之间的裂痕，增加欧盟分裂为两个或多个国家集团的风险。

最终达成的预算协议较大概率是将这两种极端情形的一个折中。折中方案若偏保守，则欧盟未来的行动能力难免受限，它想要整合提振实力以应对内外挑战的愿望必然更难实现；折中方案若倾向于变革，则大部分成员国并不希望看到的差异化发展（“多速欧洲”）便有可能逐渐成为现实。不管怎样，这份长期预算都会成为下一阶段欧洲一体化发展的一个风向标，预示着欧盟未来发展和建设的方向。

（作者系中国社科院世界经济与政治研究所副研究员）