约旦政府改组与新政并举应对经济困境

11月4日，约旦首相欧马尔·拉扎兹要求内阁成员全体总辞,这是拉扎兹内阁上台不到一年半时间里第四次改组，也是2019年内的第三次改组。7日，新内阁宣誓就职，共产生11名新大臣（其中2名为异部任职）。随着内阁改组完成，拉扎兹政府推出了三轮“振兴国民经济和刺激投资”政策（以下简称“新政”）。同时，加强与议会的沟通，制定了2020年财政预算。

一、内阁改组基本情况

维持原部委设置。此次改组未进行部委调整，仅更换大臣，原设置为兼任的农业大臣兼环境大臣、教育大臣兼高教科研大臣、文化大臣兼青年大臣重新各由两人分别担任。多部委走马换将，但经济小组成员基本不变，以确保推进下一步改革。原计划大臣默罕默德·阿斯阿斯兼任经济事务国务大臣，任职仅6个月后即改任财政大臣，不再设置经济事务国务大臣，这也是内阁经济小组中唯一调整的大臣。受教师罢工影响的教育大臣和社会较多负面评价的文化大臣等去职。新大臣多为政坛老将。2名新大臣曾任部委领导，其余7名曾担任大使、高参等政府要职，或具备多年国际组织和私营高管工作经验。

二、改组的政治经济背景

（一）约以矛盾激化

近年来，约以关系持续恶化，反以情绪高涨，枪杀约旦人事件、以色列人冲击耶路撒冷阿克萨清真寺、扣押两名约旦人、世纪交易等问题激化约以矛盾。11月10日，约旦宣布收回1984年签订约以和平协定时，租借给以色列的巴古拉和古玛尔两块土地，约方明确表示约以关系陷入低谷。

（二）周边形势动荡

伊拉克反政府反伊朗抗议持续数周，已造成300多人死亡，数千人受伤，迈赫迪总理近日拟递交辞呈；黎巴嫩反政府抗议持续，政府总理哈里里辞职仍未平息街头抗争；突尼斯新总统政权尚未稳固，经济社会结构性问题突出；阿尔及利亚老总统在反对声中黯然下台，12月大选在即；苏丹国防部长罢免总统，由军事委员会管理国家；埃及爆发反政府示威，1000多人被捕。周边阿拉伯国家出现动荡除政治因素外，无不与经济发展缓慢、大量失业和政府官员贪腐、百姓生活困苦有关，政治分析家称第二次阿拉伯之春可能出现。

（三）经济形势恶化

2019年，约旦经济延续低迷态势未见好转迹象，二季度GDP增速仅为1.8%，失业率高达19%。截止7月，公共债务总额295亿约第，占GDP的94.4%，同比增长4%；财政收入同比下降8.1%，财政赤字增长12.1%。国际援助减少，截止9月，叙利亚难民响应计划资金到位率仅为16.1%。2019年初世界银行将约旦未来三年经济增长预测调低至2.2%、2.4%和2.6%，65%的民众对约旦经济持悲观态度。

为此，国王先后6次主持内阁会议，直接与各界开展对话，对政府施政不满，要求加强法制，以公民为中心，消除腐败；加快步伐，推进改革，审查税收和关税法案，采取经济和财政措施减轻民众负担；加速经济增长，创造更多工作机会。

（四）社会激进事件多发

今年以来约旦发生多起大规模罢工、袭击游客等社会激进事件。9月约旦发生教师罢工，持续一个多月，造成4000所公立学校的150万学生受影响，最终政府承诺2020年将教师津贴从35%提高到60%。11月，约旦著名景区杰拉什发生持刀袭击事件，8名国内外游客被刺伤。此外，抢劫案件也多次发生，震惊社会。经济发展不力，民政问题凸显，引发和进一步激化社会矛盾。

三、内阁新政具体内容

从10月27日起，约政府推出“振兴国民经济和刺激投资”政策，包括提高工资薪金、刺激经济及投资、改善公共服务质量、改革管理及公共财政等四个主要方面，实施一系列经济新政和相关政治、社会改革措施。目前共推出三轮新政，并称将保证政策的延续性，不受内阁改组的影响。

（一）提振房地产业

一是降低城乡规划局辖区和亚喀巴经济特区内土地价格，优化安曼市居民区规划，促进房地产市场发展；二是继续免除房产继承费，减免期截止2019年12月31日；三是取消面积和首套房限制，对购买公寓和土地的首个150平方米免收注册和所有权转让费，剩余面积税费减半征收，减免期截止2019年12月31日；四是实施国家住房计划，向月收入低于700约第的家庭和无孩家庭推出900套100-120平方米的“经济适用房”；五是通过中央银行建立融资窗口，由约旦贷款担保公司面向购买小型公寓的新建家庭发放年息不超过6%的低息住房贷款，贷款总额1亿约第；六是政府提供1700块300-350平方米配套完善的熟地用于公共服务；七是降低房地产“商改住”相关费用；八是加快房地产所有权法出台实施。

（二）促进投资

一是将现行各类投资优惠政策固化为10年，除非出台更优惠的投资促进政策，建立专门“生产职能委员会”负责跟进投资问题，启动投资申诉制度，扩大投资窗口的权力，简化投资流程；二是尽快出台破产法。实施预防性扣押制度，不得超额扣押，由海关、税务和社保公司对不动产和非流动性资产进行的预防性扣押，不得超过债务金额的150%，不得因公司债务对企业合伙人或有限责任公司的授权签字人进行扣押；三是将商标注册时间由三个月缩短至两个月；四是进一步完善海关细则。

（三）鼓励生产、出口和就业

一是向雇佣约旦工人以替代外国劳工的工商业企业提供财政补贴，每年每名工人240约第，并为新约旦工人及其家属提供政府医疗保险；二是向工业出口企业（采矿、服装和制药业除外）提供今年出口额3%的财政补贴，对今年超过上年出口额的增量部分提供5%的财政补贴；三是政府将加大创造就业力度，提供30000个就业机会。启动服务国家计划，预计将创造6000个就业机会；四是简化旅游签证发放，促进旅游业。为“受限”阿拉伯国家和外国国籍公民发放入境签证，只要其拥有由美国、欧盟、申根国家、英国等其他欧盟国家、加拿大和阿拉伯海湾国家发放的签证。

（四）降低电价和汽车行业税收

一是将中小型工业企业电价降低10菲尔斯/度；二是对所有生产企业今年超过上年的增量用电部分给予7菲尔斯/度的优惠；三是将农业的月超电力荷载罚款由3.79约第/度降至2约第/度。

降低电动汽车特别关税，功率250千瓦以下电动车税率由25%降至10%，251千瓦以上电动车税率降至15%；将特殊增值税由从重量征收改为从价征收，原税率为1吨以下汽车征收500约第，1.5吨以上汽车征收1500约第，改为按车辆总价征收4%，减轻低价车购买者的负担；降低消费税，原税率逐年递减，购车第二年降低7%，之后逐年降低5%，改为第二年降低15%，之后逐年降低5%。

（五）提高2020年预算中资本性支出和民生支出

11月28日，内阁推出2020年国家预算法草案，为促进投资和经济增长，资本性支出大幅增长33%，为加强公共服务，国家救济基金增加拨款3000万约第，贫困人口住房增加拨款230万约第。经常性支出中65%用于工资薪金支出，除了兑现教师津贴提高到60%外，还增加了军事退休人员养恤金等支出，10%的经常性支出用于公共债务利息支出。

2020年预算收入（不含援助）为77.54亿约第，预计增长10.4%。其中税收收入为56.51亿约第，增长17.8%。非税收收入为21.03亿约第，下降5.4%。外国援助为8.07亿约第，与同期持平。税收、非税收入和外国援助分别占总收入（含援助）的66%、25%和9%。

预算支出为98.08亿约第，其中经常项目支出为83.83亿约第，占总支出的85%，资本性支出为14.25亿约第，增长33%，占总支出的15%。

预算赤字（含援助）为12.47亿约第，增长2.3%，占GDP的3.9%。预算赤字（不含援助）为20.54亿约第，增长1.8%，占GDP的6.4%。

（六）推进行政改革

一是撤并机构。共合并或取消8个机构，包括约旦气象署和希亚兹铁路公司并入交通运输部，约旦税务局并入水利部，取消证券托管中心，业务移交证券委员会和安曼证券交易所。成立政府采购署，整合现有的56个政府采购系统，推出统一的公共部门采购系统，减少人力消耗，提高工作效率。科学制定预算，建立支出控制机制，每年年初确定政府各部门年度预算并在线公布，不得追加任何预算，加强政府、议会和私营部门合作。进一步审查各类独立机构和委员会职能和必要性，精简机构，裁撤冗员。

二是简化行政审批。内阁表示，29%的行政申请不应送达内阁审批，已向众议院提交175项立法修订，简化审批流程，减少官僚主义。

三是提高公务员工资。2020年启动新的公务员管理机制，提高70万公务员和军人工资。2020年，安曼市政府基于教育程度、经验和表现，将为公务员加薪30至100约第，工资增长总额达850万约第。科学评估政府提供公共服务的绩效，制定职务晋升的明确标准，奖金和绩效挂钩。公平对待各部委公务员，根据国际标准，评估部分委员会和部门的董事人数，杜绝不公平。

（七）加强公共服务

一是强化教育服务，扩展义务教育，2020年由5岁开始提供义务教育，并将逐步提早至4岁，约旦将成为首个实施幼儿园义务教育的阿拉伯国家；二是加强公共卫生服务，2023年实现全民医疗保险。

四、新政的经济社会影响

（一）民众对改组持消极意见

民调显示，仅27%的受访者认为改组将提高政府绩效，52%的民众认为改组不必要。原因一是国家经济屡改屡差。历届政府没有实现约旦的经济和政治改革，无法解决贫困和社会不公等深层次问题，频繁改组不利于政府政策的连贯性和持续性。二是对改组这一手段持怀疑态度。民众普遍认为改组换汤不换药，很大程度上受部落利益驱动。改组并未调整治国理政方向和国家发展战略，反而撤换能臣，重用庸才，大臣们成为部落利益博弈的棋子。三是议会中反政府、反改革的力量强大，2020年议会面临改选，进行政治改革、制定选举法、进一步壮大议会的呼声日高。

（二）新政效果初现

新政普遍受到欢迎。民调显示，虽然只有44%的受访者相信政府有能力执行新政，但对单项政策的支持率都超过50%，过半民众认为房地产、就业、教育、医疗等各方面政策将产生实效。众议院和拉扎兹首相进行多次会晤，讨论改革新政的具体措施和2020年国家预算，并表示消除公共部门扭曲、撤并机构、解决逃税、削减增值税将是明年预算法案的主要目标。经济学家高度赞赏政府改革新举措，一致认为新政释放积极信号，有利于赢得国内支持，实现经济改革目标，提振经济增长。安曼商会、约旦自由区投资者协会等行业组织表示各项新政都将产生积极影响。

新政效果初现。从房地产行业看，10月21日至11月11日，共销售3398套房产，同比增长93%，并将带动其他40多个行业的发展。1亿约第的低息住房贷款由央行直接提供，避免了商业银行的高额担保和高浮动利率。从汽车行业看，电动汽车特殊销售税改为从价征收后，每辆汽车成本将下降1500-2000约第，受益于相关政策，混动和汽油汽车成本将下降1000-1500约第。预计11月进口汽车情况数量将比10月增长15%。电动汽车增加，还将对环境以及约旦剩余电力产生积极影响。从撤并机构来看，2019年国家预算中独立机构的收入约为13.88亿约第，支出为15亿约第，赤字为1.12亿约第。撤并职权范围重叠的独立机构将直接降低预算赤字，满足立法者和民众多年的诉求。

（三）社会各界提出深化改革诉求

也有民众和专家认为，新政的经济改革政策优惠期短、财政补贴支出大、能相对增加约旦人就业但不能根本解决失业，要实现持续增长，必须优化商业法规和营商环境，深入推进结构性改革。专家学者还对2020年财政预算提出质疑，政府允诺增加工资，提高资本性支出，在财政收入难以增加的情况下，钱从何来？

一是加大机构调整力度。2004年以后再各部委和政府机构内部设立的委员会，75%应予以取消。

二是进一步减税降负。进一步降低房地产业税费，取消对食品、医疗设备以及儿童和学校用品的征税，目前此类商品税率最高达51%。降低关税，取消进口货物5%的海关服务费。降低能源价格，降低银行利率，为各经济行业提供扩大业务和投资所需的资金，提高国内外竞争力，创造新的就业机会

三是继续促进房地产发展。目前行业面临的主要挑战是高昂的融资、劳动力和建筑材料成本，建议政府启动房地产开发基金，完善建筑规范，允许在大学和医院附近建造工作室以鼓励医疗旅游。完善立法，推动房地产所有权法修订。

四是促进广泛合作。议会、政府和私营部门应携手努力，激发企业活力和消费潜力，继续做好优势产业的深度发展，加大对农村土地的投资，增强民众对政府的信任。