持续不断的农业援助为什么不能促进马拉维的农业发展

唐丽霞，博士，中国农业大学人文与发展学院/国际发展研究中心副教授，主要研究方向为贫困与发展、国际发展援助。

马拉维是世界上最贫困的国家之一，人均GDP仅255美元。马拉维的农业是该国的经济基础，贡献了40%的GDP，75%的出口，也是84%的人口的收入来源。马拉维的农业生产以小农为主，和非洲其他国家相比，马拉维的户均耕地面积较小，55%的小农拥有的土地面积不超过1公顷，25%的小农只拥有0.25公顷土地，农业生产以雨养农业为主，除了极少数的蔬菜种植农户和中大型的烟叶种植农场外，基本上没有灌溉设施，主要粮食作物是玉米，也有部分地区种植水稻和木薯，主要经济作物包括烟叶、花生、棉花、鸽子豆和大豆等。由于是靠天吃饭，农户缺乏优良品种，也没有能力投入化肥等基本农业投入，农业生产产量都比较低，正常年景下，大部分农户一英亩的土地上只能收获5袋子玉米，大约250公斤。近两年，受厄尔尼诺现象影响，农业减产十分严重，粮食安全问题突出，加上马拉维货币贬值，市场上玉米的价格上涨很快。

近年来，国际发展援助领域开始重视对马拉维农业发展的支持，美国、英国、挪威、德国、日本等国都纷纷对马拉维提供农业援助，一些国际非政府组织，如国际计划和关怀国际等，均在农业领域内有援助项目。随着这些年国际社会比较提倡“aid for trade”以及“value chain”，欧洲一些国家开始将农业援助和本国农产品市场需求结合起来，如挪威希望能够和当地的小农户协会合作，能够支持农户种植当地的香米，提高品质，出口到挪威；德国则希望通过农业创新中心项目，改善花生的种植品种和质量，希望能够从马拉维进口3000吨花生。

在这边调研的一个很直观的感受就是很多援助都在通过提供农资、技术培训、农产品定向收购和加工等方式来帮助当地的小农户，但是当地的农业生产状况并没有多大的改变，依然靠天吃饭，大部分农户基本上处于极端贫困的状态。导致这种情况出现的主要原因为：

第一，缺乏采纳农业生产技术的客观条件，马拉维基本上没有农资公司，品种、化肥、饲料、甚至一些农业机械，基本上在市场上都很少有供应，一些公司和组织都是通过在周边国家采购品种来提供给农户，由于供应不足，少量的供应价格是非常高的，没有农民能够买得起。无论是当地的农民，还是农业政策制定者甚至一些项目实践者，在被问及为什么不采纳新技术时，很多人表示根本就买不到或者是根本就买不起。

第二，政府支持农业的能力太弱，如果看马拉维的农业政策，虽然会有各种农业补贴计划，但是能够真正做到的很少。我们在国内经常会说一些贫困地区是吃饭的财政，政府工作的经费主要靠上级财政转移支付，马拉维整个国家都是吃饭的财政，从中央到地方，政府能够及时支付足月工资都很困难，政府部门需要做事情基本依靠国际援助或者政府贷款，去过几个地区，和地区负责人聊天，询问地区的财政收入，基本没有，主要是靠收一些营业税，马拉维的城市小商贩的水平和国内农村的集市差不多，能收到的收入很小。

马拉维是个财政高度中央集权的国家，大部分的机构都是中央部委直属的，一个地区级的机构，工资是中央政府单独支付的，每个月能够获得的行政办公经费非常有限，一个地区级渔业站，有40个工作人员，每月只有100万夸查，有的时候只有50万夸查，按照现在的汇率，也就是600-1300美元之间。马拉维有地区级的农业技术推广人员，但是基本上这些工作人员只有工资收入，没有任何的工作经费。因此，如果你需要农业技术推广人员和你一起工作，你必须给他支付交通和午餐补贴。因为，政府能力太弱，任何一个援助项目结束后，都不会有任何后续的行动。即便是一些机构捐赠的一些农机设备，一旦坏了，基本上就没有任何能力去修护和再利用。

第三，援助项目有我们在国内经常提到的一些扶贫项目“撒胡椒面”的方式，追求短期产出。援助机构之间存在绩效上的竞争，各个机构都喜欢自己单打独斗，选一个社区，做一个项目，等项目结束了，再选一个社区，再做一个项目，将项目覆盖的人口数量作为一个最为关键的效果评价指标，每个机构都在不同的地区、不同的农产品上做文章，你在南部，我就在中部，你做棉花，我就做花生，你做大米，我就做鸽子豆，虽然巴黎援助有效性会议之后，强调援助国之间的合作，但是这些合作大部分停留在全球治理层面，有共同的纲领共同的目标，如SDG，应对气候变化。但是在援助的实践层面，行动的一致性和协调性基本上是很难看到的。分散的援助资源并没有在任何区域或者农产品上形成足以推动当地发生变化的力量，援助带来的新的理念、新的技术和资源并没有有效转化成当地发展的内生动力。所以，这也使我在这边行走时，常常会感到一种无力感。

第四，援助项目所提供的支持并不是这边农户真正需要的，并没有直接指向制约农业发展的真正问题和困难。通过和这边小农户的交流，农业生产最直接的困难是灌溉和化肥，很多农户表示如果能够有化肥，一英亩的产量就能从5袋提高到20袋，但是目前并没有太多的援助力量来投入灌溉和化肥生产等。大部分的农业援助项目过于强调农产品加工增值和收获后的管理，为当地的非政府组织、农民协会等提供小型的农产品加工设备，帮助其进行农产品经营和销售方面的能力建设等，直接改善农业生产环节的援助相对较少。