国际发展融资“私”扯全球南方

至2025年，世界银行集团成立80周年。80年间，以世行为代表的多边开发银行主导了第二次世界大战后国际发展融资进程。20世纪80年代以来，为配合美国“新自由主义”议程，世行将囊括财政紧缩、金融开放、贸易和投资自由化、放松政府管制、私有化等内容的“华盛顿共识”纳入结构调整计划的贷款附加条件推向全球南方，导致全球南方数以百万计的人口陷入贫困，结构调整计划也于20世纪末在一片反对声中宣告失败并停止实施。但进入21世纪，世行并未停止贯彻“新自由主义”议程，坚持推进国际发展融资“私有化”。尤其自2015年联合国可持续发展目标发布以来，世行加速致力于将私营部门和私人投资置于国际发展融资的核心位置。在世行发布的一系列迭代计划中，从2015年《从数十亿到数万亿：改变发展融资》、2016年《展望：世界银行2030年愿景》、2017年《级联框架》和《发展融资最大化：利用私营部门促进增长及可持续发展》、2021年《绿色、韧性和包容性发展》到2023年《世界银行集团使命、业务和资源演进：路线图》，均试图重新设计全球南方发展融资结构，即以私营部门和私人投资替代公共部门和公共投资来主导发展。

从组织架构来看，世行下辖机构主要围绕服务于促进私营部门和私人投资——除国际复兴开发银行提供一般贷款、国际开发协会提供赠款和优惠贷款外，国际金融公司为私营部门提供贷款，国际投资争端解决中心为私人投资者提供仲裁服务，多边投资担保机构则为私人投资者提供政治风险担保。此外，为保障私营部门和私人投资权益，世行国际投资争端解决中心设立的投资者—国家争端解决机制允许私人投资者直接对东道国提起仲裁，而仲裁庭往往基于“促进投资”理由片面强调投资者利益保护，其构成了对东道国经济主权和利益的严重威胁，往往使国家损失高达数百万甚至数亿美元。而对于类似国际经济监管“软法”，全球南方几乎没有任何话语权，只能是规则的接受者。截至目前，世行国际投资争端解决中心所处理的案件，一半以上都因涉嫌亲商偏见、限制全球南方国家可用政策空间、破坏人权和法治而遭到联合国及民间社会组织的广泛批评。

从底层逻辑来看，国际发展融资“私有化”要求全球南方必须营造所谓“商业友好型”环境以保障私人资本回报最大化，即加速国际私人资本流动和追逐私人利润成为国际发展的主要动力，而政府治理的首要目标则被定位在创造一个有利可图的商业环境，从而使发展项目对于私人投资者更具吸引力。典型的做法包括降低公司税、政府提供投资担保、放松监管以及推行混合融资、公私伙伴关系和公共服务私有化：降低公司税将导致税基侵蚀，政府提供投资担保将导致政府已有负债扩大，其会进一步加剧全球南方财政困境，从而更加难以为可持续发展调动充足的国内公共资源；放松监管则弱化甚至消除了工会、劳动和环保法规对商品和资本流动的限制，造成失业、工资下降、生态恶化、环境污染等问题日趋严峻；而私营部门和私人投资介入公共服务部门，则意味着公共服务供给将按照短期化、市场化、商品化甚至金融化的逻辑运作，导致缺乏或没有支付能力的底层群体将无法获得基本生存和发展保障，有充分支付能力的群体也将面临公共服务的价格上涨和质量下降。

“私有化”作为世行等多边开发银行贯彻“新自由主义”议程的核心政策处方，在全球北方塑造的发展话语体系中被推崇为唯一正确可行的经济政策框架。显而易见，国际发展融资“私有化”不仅会使全球南方陷入恶性债务循环，并面临信息不对称、寻租和道德风险造成的贷款人与借款人间根本权力失衡所形成的显性成本，还会引致财政负担加重、环境和社会成本高企、发展权和基本人权丧失、可持续发展目标扭曲甚至国家经济主权和利益受损的系统性风险，从而给全球南方带来高昂的隐性发展成本。

时至今日，国际发展融资“私有化”理念已渗透至联合国发展系统，在2021年联合国大会秘书长报告《我们的共同议程》和议程系列政策简报以及2024年联合国未来峰会通过的《未来契约》中均有所体现，利用私营部门和私人投资促进发展已成为国际发展融资的主流方法。然而，以逐利为核心的私人投资者控制国际发展融资，显然损害了1986年联合国大会决议《联合国发展权利宣言》中所确定的发展权和基本人权，即人们“参与、贡献并享有经济、社会、文化和政治发展的权利”，也必然与可持续发展目标背道而驰。

至2024年，有资格获得世行贷款的中等收入国家，其债务的四分之三以上由私人债权人持有；有资格获得世行赠款或优惠贷款的低收入国家，其债务的16%由私人债权人持有，而本世纪初这一比例仅为2%。面对私营部门和私人投资大规模“殖民”国际的发展，全球南方失去了更多宏观经济政策调控空间和结构转型机会并被迫付出了高昂的显性和隐性发展成本。要重塑发展正义，国际社会聚焦的改革方向应包括：一是对世行等多边开发银行的公共服务私有化措施进行全面独立评估，重点关注对人权、贫困和不平等的影响；二是支持全球南方扩大财政空间，包括在联合国框架下建立独立的主权债务和国际税收治理体系，审查债务可持续性，支持建立公平和具有累进性的税制结构，打击逃避税及其他非法资金流动，以为实现可持续发展目标提供充足的公共资源；三是增强全球南方监管和诉讼能力，使国家能够以发展为导向有效管理私营部门和私人投资；四是创造新的非债务型融资，包括调整国际货币基金组织特别提款权分配机制，开征金融交易税等全球税收新税种；五是要求全球北方实现承诺每年相当于其国民总收入0.7%的官方发展援助和每年提供1000亿美元的气候融资，以加强国际财政的南北间净转移力度。

（作者系商务部研究院虹桥国际经济论坛研究中心副研究员）