美国解决种族问题面临制度性障碍

2020年5月美国白人警察杀害非洲裔男子乔治·弗洛伊德的事件引发了美国国内对警察执法偏见的反思以及全球范围内反对种族歧视的抗议。实际上，美国的种族问题由来已久：来自欧洲的白人移民及其后代与以印第安人为代表的原住民之间在肤色、语言、世界观和精神世界等方面存在差异，这些差异导致了种族间的偏执和仇恨。美国建国后，种族问题愈加严重，其中一个重要的影响因素就是美国政府自己：在建国后的一个世纪里，美国政府对于民间针对印第安人和其他原住民的大量暴行(如谋杀、抢劫、暴力驱逐等)大多持许可或默许的态度。甚至在1830年，美国国会通过《印第安人迁移法案》并在此后的10年间依据该法案开展了超大规模的“西进运动”。美国的“西进之路”也是印第安人的“血泪之路”。

直到现在，美国政府依然缺乏勇气来面对和承认已经犯下的错误，也未彻底终结与奴隶制度遗绪相关的系统性种族歧视。当前，美国的种族问题已与刑事司法、移民政策、社会经济政策等其他领域中出现的人权问题交织在一起，成为阻碍美国长远发展的一个重要因素。

在刑事司法领域，与2019年相比，2021年，因对亚裔和非洲裔的仇恨导致的犯罪事件大幅增加。由于缺乏以社区为基础的精神健康支持服务，美国在2021年持续发生了多起黑人和拉丁裔身心障碍者遭遇警察暴力的事件。

在移民政策方面，拜登政府错误地援引《美国法典》第42篇，以公共卫生理由驱逐抵达陆地边界的移民，继续维持其前任特朗普政府在美国边界上限制难民入境的政策。据统计，2021年，美国边境巡逻队和外勤业务办公室分别驱逐了1040695人和30380人。今年第一季度，前述两项数字已分别达到去年全年总和的51.4%和66.6%，预计今年这两项指标总数都将远超去年。被驱逐的对象往往是黑人和拉丁裔，尤其是来自中美洲、非洲和海地的移民。然而同时，成千上万的旅客却可以不经任何健康筛检穿越边界。2021年9月，在美国得克萨斯州德尔里奥市，当地政府完全漠视以海地黑人为主的约15000名移民寻求庇护的权利，并任由移民官员骑在马上以缰绳当皮鞕来驱赶和吓阻他们。此外，被驱逐的移民更容易受到绑架、强奸、攻击、勒索以及其他形式的虐待和伤害。

在社会经济政策领域，新冠肺炎疫情使本就存在的诸多不平等因素相互叠加，加剧了疫情对少数族裔造成的负面影响，特别是在感染率、重症率和死亡率方面。统计数据显示，拉美裔美国人感染新冠肺炎的风险是白人的两倍，死于新冠肺炎的风险是白人的2.3倍，美洲原住民和非洲裔人群感染新冠肺炎及病亡的风险也都高于白人。少数族裔在接种疫苗时也会遇到更多的障碍。此外，在一些地区，学校因疫情被迫关闭，有色人种学生受到的负面影响更大，因为他们大多就读于教育资源相对匮乏的学校，缺乏远程教学所需的网络设备。同时，由于美国不对药价进行管制，许多美国原住民社区无法承受高昂的药物价格，难以获得适足的健康服务。

在国际上，自1945年以来通过的一系列国际人权条约和其他文书赋予了固有人权的法律形式，发展了国际人权体系。美国虽然一直认为自己是矗立在人权领域的一座“灯塔”，但实际上却并不像人们想象的那样热衷于此。到目前为止，美国只批准了六项与种族问题有关的国际人权法律文书：《防止及惩治灭绝种族罪公约》《消除一切形式种族歧视国际公约》《公民权利和政治权利国际公约》《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》和《儿童权利公约》的两项任择议定书。美国是唯一没有签署《儿童权利公约》的联合国会员国。

美国的法律制度本身，特别是美国宪法，是其长期拖延批准特定人权条约/公约的重要原因。以《防止及惩治灭绝种族罪公约》(以下简称《公约》)为例，该公约是不能直接适用的，只能作为美国法律的解释指南。该公约于1948年正式开放给各国签字、批准和加入。直到1988年，美国在颁布本国的《灭绝种族罪公约实施法》，将灭绝种族罪列为美国法律规定的联邦罪行后，才正式批准该公约。值得注意的是，尽管在国际法上，各国均有义务对涉嫌犯有种族灭绝的个人行使普遍管辖权，但是《灭绝种族罪公约实施法》却禁止美国起诉在美国境外犯下种族灭绝行为后来到美国的外国公民。其真正目的是防止其他国家对美国公民在美国或国外犯下的灭绝种族罪行使刑事管辖权。此外，美国还通过声明保留和解释性声明试图规避其国际人权条约义务。美国对《公约》第5条(规定缔约国颁布相关立法的义务)做出了保留。美国政府认为：美国联邦宪法没有赋予联邦政府进行刑事立法的权力；《公约》中没有任何内容要求或授权美利坚合众国采取美国宪法所禁止的立法或其他行动；联邦政府也不能通过参议院或通过与州政府的合作安排确保此类立法可以获得通过。美国这种以国内法为不遵守《公约》义务借口的行为是违背一般国际法的，也与联合国大会第96(1)号决议相矛盾，该决议“邀请各国通过任何必要的立法”来处理种族灭绝问题。美国的做法遭到了许多其他国家的强烈批评。

目前看来，美国依然无法有效解决自身面临的种族问题。造成这一局面的原因在于其根深蒂固的三个制度性障碍：

第一，美国国内法与国际法存在不可调和的规范性冲突。比如，在《公约》的起草阶段，美国完全从自身利益出发，试图主导公约的具体条款向有利于本国的方向倾斜，达到削弱公约对本国进行有效约束的能力。又如在起草《公约》第3条时，美国担心禁止对种族、民族和宗教的仇恨宣传会导致过于宽泛的言论禁止，进而危及其宪法所保护的言论自由，因此坚持对该条加以限制，即只包含“直接和公开煽动”的行为。这样的限制无论在当时还是现在看来，都是不符合该条约的目的和宗旨的。《公民权利和政治权利国际公约》禁止所有鼓吹民族、种族或宗教仇恨，构成煽动歧视、敌意或暴力的行为，但美国拒绝将所有传播基于种族优越性或仇恨思想的言论定为犯罪。美国这种允许仇恨言论存在的做法甚至得到了许多本国人权律师的支持。

第二，美国固有文化对不相容的条约规范强烈排斥。比如，美国联邦最高法院明确拒绝了联合国消除种族歧视委员会提出的全面消除种族歧视，以满足该委员会有关“目的或效果”的定义(即使没有歧视的意图，也会造成种族差异)的建议。美国联邦最高法院认为，所谓“目的或效果”测试没有被美国的法律实践所采用；美国的法律实践不太可能在短期内转向符合委员会期望的那种“目的或效果”测试。

第三，即使是与美国的国家价值观和法律文化相一致的国际人权义务，美国也以其司法主权属于不可分割的主权权力为由拒绝接受国际社会的监督。比如，美国拒绝接受联合国人权宪章机构联合国人权理事会和条约机构(如上文提到的消除种族歧视委员会)内的任何个人申诉/来文程序，或将条约下的争端提交给国际法院的条款。

因此，从二战后国际社会赖以建立并已被纳入国际人权法的价值观的角度来看，美国要显示其对每个人的尊严和自由以及对所有人人权维护的应有尊重，仍有很长的路要走。但是，美国不愿意或无法履行它在国际人权条约下作出的关键承诺，至少在为监督这些条约而设立的国际专家委员会看来是这样。就种族问题而言，导致少数族裔权利无法得到有效实现和保护的制度性障碍是根深蒂固的，美国也根本不想消除这些障碍，因为这些障碍使美国处于国际人权法的有效约束之外。

(作者：田立，系山东大学人权研究中心研究员)