日本在东南亚的海外利益保护论析

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东南亚是日本国家利益优先延伸和国家战略重点布局的交汇区。日本基于“贸易立国”战略推行“资源外交”，派驻东南亚的日本出海企业承载着国家战略目标，它们在日本与东南亚外交关系的重塑中生成了日本海外利益的关键载体。由此，日本在东南亚的海外利益主要围绕出海企业展开，包含了企业自身的具象海外利益和所承载的经济、政治、文化、安全等抽象海外利益。同时，日本通过出海企业国内母公司和海外子公司的联动实现海外利益拓展与保护的同步推进。具体而言，日本形成了着眼出海企业内部引导的“预防式”和出海企业外部助力的“反馈式”两种有特色的海外利益保护方式：前者主要体现在引导出海企业遵循系统规范流程、持续提升内部能力和确保关键利益的信息安全，后者则体现为以判别自然灾害情况、推动基础设施输出和运作“官民协同”模式助力海外利益的拓展及保护。

伴随跨国经贸往来、企业互通与人员交流等日益拓展，海外利益保护成为多数国 家难以忽视的重要议题。其中，日本的海外利益保护实践尤为典型:第二次世界大战后日本百废待兴，但其通过“贸易立国”战略在 20 世纪 80 年代超过苏联跃居世界第二大经济体，海外资产的重要支撑作用促使其较早和较深探索如何保护海外利益。作为“ 非普通国家” ，军事力量运用受限决定了日本在保护海外利益时独具特色:针对国土面积狭小、资源禀赋有限的地缘环境，海外利益保护是其落实国家战略的重要支点，而东南亚则是日本国家利益优先延伸和国家战略重点布局的交汇区。有日本智库从本土防卫、经济持续发展及国际环境确保三个层面界定日本国家利益，这些内容与日本在东南亚的海外利益保护高度契合。1 本土防卫层面的国家利益着眼维护国家主权，特别强调作为基础构成的领土、国境等空间要素，这要求结合日本所处的东亚区位来思考其国家利益。2 经济持续发展层面的国家利益着眼于各类资源及产品需依托海外进出口，日本要以“资源外交”寻求经济利益，故资源供给、保障海上通道安全和市场开拓等目标更易于实现的近邻东南亚对其最为关键。国际环境确保层面的国家利益则着眼于稳定的世界秩序中寻求国家利益，日本以联合国为平台努力与所有国家保持友好关系，试图淡化 20 世纪前半叶给东亚带来的负面历史记忆，尤其致力于与多数不存在意识形态冲突的东南亚国家构筑新关系来确保稳定的周边环境。鉴于此，本文旨在探讨日本如何保护其在东南亚的海外利益。

一 、界定日本在东南亚的利益

日本政府对其海外利益没有统一、详细的界定，官方资料表述上强调其具有两大特征:一是海外利益涉及外交领域，其与国内利益共同构成日本的国家利益；二是关联的核心内容主要汇集在距日本较近的东南亚。如前日本外务省次官竹内行夫(Takeu⁃chiYukio)从国家战略的视角出发，强调安全、繁荣、涉及名誉的“国德”等国内外要素都属国家利益范畴，并从完善国际秩序层面出发，认为日本的海外利益可在与打击恐怖主义、防范大规模杀伤性武器扩散、应对全球变暖、促进自由贸易、助推发展中国家经济增长、协同应对自然灾害以及阻止传染病蔓延等国际公益探求中同步获取。同时，梳理进入21世纪以来日本发布的《外交蓝皮书》，可发现其或明或暗地强调以外交手段确保国家安全繁荣、国民生命财产以及国家威信等国内外利益，强调需继续强化日美同盟、周边国家关系与助力经济外交三大支柱筑牢国内外利益，强调通过国际合作、经济外交、文化认同等布局实现“增进国家利益和世界全体利益的外交”。另外，日本内阁会议于2013年12月17日通过的《国家安全保障战略》体现了国家利益保护的三大目标:一是排除或最小化外来威胁以保障和平，二是强化日美同盟以改善亚太安全环境，三是强化国际秩序以助力国际社会繁荣稳定。

日本官方虽未详细界定海外利益的细分内容，但显然已将其视为国家内部利益的延伸。如果仔细观察官方文件涉及的经济外交、周边国家等关键词，亦可发现在东南亚的海外利益保护是日本海外利益保护的核心内容。尽管如此，目前直接关涉日本对东南亚乃至全球海外利益保护的中英文文献还相对较少，归纳而言它们主要侧重经济、政治、文化和安全四个单一维度或者宏观整体维度。一是经济维度。以爱德华·林肯(EdwardJ.Lincoln)等为代表的国外学者将日本海外经济利益界定为能否实现海外原材料的稳定安全供应、能否畅通对外投资渠道、能否让日本商品被相关国家接受等方面。中国学者则从实体经验层面拓展到结合虚拟经济、国家战略等来分析日本的海外利益保护，如潘晓明着眼日本在金融领域的海外利益，认为可借鉴日本经验构建包括融资、保险、资金协调和信息咨询在内的企业海外投资保护体系。范盱阳则结合贸易立国、投资立国及海外资源战略，认为日本通过制定完善的保障海外经济利益的法规制度、打造多元参与和官民合作的保障机制以及开展积极的经济外交来确保海外经济利益。二是文化维度。亨里克·施米格罗(HenrikSchmiegelow)等提出，为改变在第二次世界大战中遭到毁灭性打击的国家形象，日本需考虑转换自身在国际事务中扮演的角色来增进软实力领域的海外文化利益。三是政治维度。日本学者在此方面感受较深，如船桥洋一(FunabashiYoichi)指出日本在战后重建的关键时刻需要依附美国带来的“政治红利”获取并维护海外利益。猪口孝(InoguchiTakashi)则强调日本可通过提供利率更低、期限更长的对外贷款换取相关发展中国家在政治上的“投桃报李”。四是安全维度。学界对此形成较一致共识，即强调对海外公民安全的保护是海外利益保护中不容忽视的宗旨。五是整体维度。中英文文献主要从宏观层面把握海外利益保护问题，如郎帅等基于宏观视角将日本的海外利益界定为政治、经济、安全和文化四个领域，强调其通过推行经济现实主义、以经济实力推动政治影响力和依附美国落实安全保护三个方面来保护海外利益；埃里克·赫吉博瑟姆(EricHegibotham)从技术、经济和安全三个领域来界定海外利益，认为日本正是据此推行“商业现实主义”的外交政策。 

与中英文文献相比，有关日本对东南亚海外利益保护的日文文献有两大特点：一是侧重围绕日本出海企业来透视保护海外利益的细节操作，二是将海外利益的拓展与保护同步纳入考察视野。据此，相关文献主要分为三类:一是从某一个具体角度出发。日文文献长于从“小切口”着眼，如铃木健文(SuzukiTakefumi)从法律援助角度思考如何助力日企进军缅甸并确保其在当地运作；清水聪(ShimizuSatoshi)则思考如何撬动民间资金助推基建等官民联动手段以实现海外利益拓展与保护。二是时间维度。日本学界一般针对日本企业出海的前、中、后三个阶段加以透视，如小山大介(KoyamaDaisuke)强调企业出海前需做好海外利益保护准备，出海后遇到极端情况需及时撤回；独立行政法人中小企业基盘整备机构从安全管理角度考察如何确保已出海企业承载的相关海外利益；丹下英明(TangeHideasa)等着眼出海企业“撤退”阶段如何“止损”海外利益冲击。三是空间维度。日本学界的探讨呈现出从物理空间向虚拟空间拓展的趋势，如中本专(NakamotoAtsushi)立足对地理空间自然灾害的分析来帮助外派人员、企业提前做好风险预案；国土交通政策研究所基于空间内部联通考虑以完善物流等供应链体系来确保出海企业海外利益；大泉启一郎(OizumiKei⁃ichiro)结合物理和虚拟空间，考察如何从开放数据及跨境电子商务角度推动日本东南亚市场的开拓及海外利益保护。 

综上，上述中英文文献为本文提供了重要支撑，但因站位宏观且立足全球，从中、微观视角来透视日本在东南亚的海外利益拓展及保护的具体路径有待深化。与此时，日文文献着眼派驻东南亚企业的研究特色和有意淡化“国家色彩”的特殊考虑，决定了其微观透视较深但宏观呈现不足。出海企业已成为日本国家战略的重要载体，这在其针对东南亚的政策运作中尤为明显。鉴于此，本文结合国家战略与海外利益保护视角，认为日本在东南亚围绕出海企业生成、拓展并保护自身海外利益的过程中主要通过国内外母子公司联动来拓展和保护具体和抽象两个层面的海外利益。具体海外利益即派驻东南亚的日本企业，它们是日本海外利益的最直接载体；抽象海外利益则是由出海日本企业承载的多元利益，如通过出海企业运作获取经济利益，凭借出海企业完善当地治理、营造亲日氛围以获取政治和文化利益，围绕出海企业创建支撑政策以维护安全利益。显然，鉴于军事力量受限的客观限制和国家形象重塑的主观需要，日本确定以和平方式实现在东南亚的海外利益保护。正是因为着眼出海企业，日本才形成以小见大、落实庞杂海外利益保护的关键抓手。同时，以民企为主的驻外日本企业还“有意”或无意承继了对国家战略的贯彻。 

第二次世界大战结束后不久美苏便开启了冷战，为建构防止共产主义向东南亚扩散的“防波堤”，日本与美国签订《日美安全保障条约》，借此通过“赔偿外交”打通了与东南亚国家的经济联系，即日本企业向东南亚国家提供与赔偿金额相当的物品及服务，同时各种规模的日本企业相继在东南亚设立子公司。20世纪70年代初，针对东南亚国家爆发不满日本企业大量入驻的民族主义情绪，日本一方面引导出海企业改善与当地官民接洽的方式以确保海外文化利益，另一方面开始考虑在美军撤离越南后从经济领域填补东南亚“权力真空”。伴随着80年代中期《广场协议》带来的日元升值和90年代初世界经济增长放缓，更多日本企业基于削减成本、构建完整海外生产链等考虑，加快在东南亚拓展子公司业务。进入21世纪，在2001年“9·11”事件、2008年美国次贷危机严重冲击西方市场等因素影响下，日本进一步增强了在亚洲的海外利益拓展，除着眼中国的巨大市场之外，还聚焦人口众多且劳动力性价比更高的东南亚。

出海企业是日本生成、拓展及保护海外利益的关键载体，对21世纪日本针对东南亚的海外利益保护的考察发现，其主要有两类富有特色的形式，即着眼出海企业内部引导的“预防式”保护和外部助力的“反馈式”保护。 

二 、日本海外利益的“ 预防式” 保护

“预防式”保护主要着眼对出海企业内部运转加以引导，其主要特点体现在引导出海企业遵循系统规范流程、持续提升内部能力和确保关键利益的信息安全三个方面，即通过关键载体的内部“聚力”来落实“预防式”保护。

(一)引导出海企业遵循系统规范流程

日本政府规定出海企业需遵循严格的程序:一是制定海外事业战略，包括考虑投入多少人财物等资源、对派遣目标地区进行风险评估等;二是开展可行性调研，包括实地调查、成本收益核算等;三是设立海外据点，包括选择目的地，办理法律和税务等关联手续，购入土地、机械等设备，雇用并培训相关人员等。一方面，以日本贸易振兴机构(JETRO)等为代表的知名组织会联合起来，针对开展可行性调研和设立海外据点形成引导企业出海的强力支撑;另一方面，日本政府会引导出海企业建立如表所示的目标国风险评估体系。

出海企业自有研究机构在根据风险评估体系考察目标国的同时，还会得到政府智库、咨询公司等的支持，以尽可能精确地定位可长期拓展海外利益的地点。而为保证充足信息获取基础上的精准引导，日本政府协同入驻日本企业建立了较成熟的情报收集体系:一是由日本政府、外务省、日本驻外使领馆、日本贸易振兴机构等公共机关以及日本驻外企业协会等各种团体提供宏观面上信息;二是由外事专家、资金风险顾问等提供中观专项信息;三是由外部援助团体、律师、会计师、税务师、设备维修业者、清洁与物流从业者等提供微观细节信息。由此，针对与当地社会的日常交往，主要是加强日本企业出海员工与其居住地、工厂所在地和事务所附近居民的平时沟通;针对当地雇员，经常通过个人面谈、联谊会等形式，促进各职级层面日本人与当地人的信息联通;针对企业间的情报源，通过日资企业工商会、不同行业团体与会员制社交俱乐部等渠道，促进彼此沟通;针对当地政府，协助梳理当地从中央到地方的各级信息;针对当地报道等公开信息，注意收集目标国国内的报纸、杂志、电视广播节目以及目标国国外的国际广播、网络、新兴自媒体等涉及当地的内容。其中尤以日本政府构建的以企业信息沟通网络对出海中小企业的支撑效用最为明显。除了外务省“海外安全网页”登载并实时更新的世界各地安全信息情报作为关键的前期支撑，日本政府还引导中小企业加入当地的日本商工会议所，助力涉及领域、营业规模、驻在区域相似的企业建立定期或随时交流的风险信息情报网络。原本存在竞争关系的中小企业在政府引导下开始更多正视其有限的能力及协同开展商业活动的客观需要，以规避海外利益遭受巨大风险挑战时可能出现的“多败俱伤”。如东京都大田区的中小企业在政府引导下贯彻海外利益共同保护理念，在泰国打造“大田科技园(OtaTechnoPark)”等“海外共同进军”平台，形成对冲风险的协同保护体系。

(二)引导出海企业持续提升内部能力

为提升国内各规模企业内员工的“战斗力”，日本主要通过经济产业省中小企业厅形成对基础较弱团体的重点支持措施，相应推出“性价比”较高的政策。根据最新公布的2019年版《中小企业海外展开支援施策集》，日本在政府助力企业运转方面主要采取了如表2所示的系统支持措施。

其中，图1所示的助力企业构筑的风险管理PDCA循环体系，是政府引导出海企业预判并应对海外风险的较成熟政策运作，即由落实计划(plan)、执行(do)、检查(check)、处理(act)四个环节组成的海外利益保护流程。在计划环节，主要甄别诸如必须遵守的法令等风险较大项目以及未来可能需要应对的紧急事项;在执行环节，着眼相关重点项目的关键环节，分别制定相应预案;在检查环节，是要在风险未发生时做好定期监督，并于风险发生后做好相应对冲;在处理环节，落实针对不同情况的具体应对措施，为未来计划环节的提升奠定基础。而历次海外利益的成功保护经验或失败教训又成为接下来PDCA自我良性循环的关键内容。

例如，针对整个东南亚，日本政府侧重从PDCA循环最优先的计划环节做好风险项目的系统厘定。除甄别出当地存在的“商业卡特尔”和收受贿赂风俗等影响较大风险之外，政府还引导出海企业依据开发—制造—销售—保证逻辑链条，尽可能详细评估各项业务关联的风险以及哪些风险最有可能演变为现实。针对恐怖主义和自然灾害等“不可控”风险，政府引导企业制订“事业继续计划(BCP)”，通过提前做好风险发生时的后备发展规划减弱负面冲击。整体来看，政府根据海外风险冲击程度大或小、发生频度高或低的两两组合，对风险应对的优先顺序进行大致界定。

第一类风险冲击大、频度高，包括当地的“商业卡塔尔”、收受贿赂风俗、前沿技术和知识的泄露与会计失当等;第二类风险冲击大、频度低，包括恐怖主义活动、暴动和内乱、制度变更、自然灾害和疾病等;第三类风险冲击小、频度高，包括交易信用缺失、负责人和客户勾结等;第四类风险冲击小、频度低，包括劳动力成本上升、汇率变动等。

(三)引导出海企业确保关键利益的信息安全

日本高度重视出海企业涉密信息，而出海企业内部安全管理存在欠缺、东南亚信息安全环境尚待完善等均是日本海外利益“预防式”保护的重要原因。

一方面，日本长期关注并总结出海企业信息安全应对上存在的问题:一是当地子公司高层没有理解信息安全的重要性;二是子公司高层未能很好掌握机密信息管理和计算机病毒的应对;三是即使子公司高层掌握了相关情况，但因为缺乏经验在没有母公司指示的情况下难以采取适当对策;四是母公司因不够重视信息安全而对子公司政策支撑不足。另一方面，除新加坡和马来西亚之外的东南亚国家信息安全意识普遍较低，企业的相关机密信息管理制度也不尽完善。鉴于此，从提升内部管理水平出发，日本在梳理出海企业运作机制、培育安全风险防范人才、制定信息安全参考指南及最佳实践手册以及设立实时反馈信息安全方案的专业咨询机构等多方面予以着力。从改善外部环境出发，日本通过与东盟举办信息安全政策领域的会议强化合作，旨在优化东南亚的信息安全风险应对环境。

可以说，日本引导出海企业确保关键利益信息安全的运作也是对国内政策的灵活延续。伴随民众日常生活及国家经济社会活动对网络的日益依赖，信息安全的重要性凸显出来。日本曾针对2006—2008年出台第一次信息安全基本计划，于2006年出台的“安全的日本2006”政策，在当年年末即取得不错成效:针对不同主体开始实施信息安全措施，建构信息安全推进及持续改善机制，并催生国内各主体萌发信息安全意识。之后，日本相继出台相关政策，特别是2008年6月出台的“安全的日本2008”政策不仅强调引导包含中央政府、地方自治体、企业和个人等在内的各主体形成系统性信息安全保障机制，而且重视采取推广信息安全技术、培育信息安全人才、打击信息犯罪等举措，同时立足先前探索的信息安全国际合作基本方针提出具体行动方略。日本将国内政策运作经验延伸到国外，力促第一次日本—东盟信息安全对策会议于2009年2月举办，会上其强调灵活运用日本与东盟已有信息安全领域合作框架，确认日本将采取如下支援行动:一是优化东南亚的安全亚洲商务环境(secureasianbus⁃inessenvironment)。通过酝酿信息安全文化氛围等方式，形成有助于企业在东南亚进行安全营商的环境;在采取落地人才培养、安全意识启发、信息安全风险应对普及等措施的同时，促进地区各国自发维系信息安全。二是推动各国应对好网络攻击等威胁。通过高级别协商渠道凝聚共识，针对跨国网络犯罪出台多国协同对策。三是促进制定信息安全全球标准和规则。借鉴国内信息安全措施的成功经验，将其灵活运用于区域安全规则制定。

相关方自2009年以来坚持举办日本—东盟信息安全对策会议，并在2017年的第十次会议上提出将其更名为“日本—东盟网络安全对策会议”，旨在增强网络安全问题应对。在2019年11月最新一次会议上，日本与东盟成员国取得如下成果:一是强化信息共享及网络安全突发事件应对机制。针对网络安全威胁事项，日本与东盟维持信息共享机制，确认突发安全事件的合作应对程序，梳理过去一年信息联络实践并深化持续合作。同时各方就引进新的在线交流工具及运作方案达成共识。二是推进重要基础设施防护工作。为落实重要基础设施的防护以及前沿信息的交换，各方达成深化合作的共识。三是助力人才培养和强化安全意识的合作。日本分享了国内网络安全领域人才培养和安全意识普及经验，并与东盟各国探讨未来合作深化的点位。

三 、日本海外利益的“ 反馈式” 保护

“反馈式”保护主要着眼出海企业所处外部环境，主要特色体现在以判别自然灾害、推动基础设施输出和运作“官民协同”模式三个方面助力出海企业形成海外利益拓展及保护，即通过关键载体的外部“护航”来落实“反馈式”保护。

(一)以判别自然灾害助力出海企业

类似“灾害列岛”日本，东南亚各国面临多种自然灾害。针对自然灾害造成的海外利益损失，日本政府运用专业智库力量，帮助出海企业在全面分析的基础上提前布局，并在自然灾害发生时引导出海企业灵活应对，确保海外利益拓展中的“反馈式”保护。

日本专业智库将东南亚自然灾害风险由大到小排序为地震、洪水和台风，并通过研判易发生灾害地点引导企业合理布局。地震灾害层面，在风险最高的印度尼西亚和菲律宾，它们将多数海岸沿线划定为不适宜企业布局区域;在风险次高的缅甸、泰国和越南，判定缅甸境内靠近阿尔卑斯—喜马拉雅造山带、泰国与缅甸接壤边境、越南北部红河断裂带均是需规避区域。洪水灾害层面，东南亚降水较多，相关国家防洪、治水软硬条件有限，且大城市多处河流下游平原、三角洲区域，集中性暴雨常导致洪水灾害。对此，这些智库判定包括湄公河流域(胡志明市以南、金边)、湄南河流域(曼谷)、红河流域(河内)、印尼境内(雅加达等)和菲律宾境内(马尼拉等)为洪灾风险重点防范区域。台风灾害层面，它们重点关注受影响较大的菲律宾、越南和缅甸，判别不易确定的在菲律宾登陆的台风前进轨迹，提示越南中部、北部区域在每年5—12月易受台风影响，缅甸在每年雨季前的5月和雨季后的10—11月易受台风冲击。

政府引导企业规避风险较高区位的同时，还通过日本国际协力机构(JICA)立足国内受灾经历与应对经验，强化与东南亚的防灾合作，推动“东盟灾害医疗联合强化项目(TheARCHProject)”。例如，日本和泰国政府共同构筑了东盟灾害医疗领域的区域一体化机制，为相关人员提供研修及能力提升平台，构建并强化相关的智库共同体。而更为有效的海外利益“反馈式”保护路径是立足风险区位甄别以引导出海企业灵活选择“集约化”或“分散化”布局。

在“集约化”布局方面，出海企业在东南亚不易受自然灾害冲击地区相对集中布设生产据点，将空调等白色家电产业布局泰国、将电视等影音视频产业布局马来西亚、将汽车产业布局泰国及印尼、将电子产业布局越南北部等。以越南为例，因其南部经济中心胡志明市离湄公河较近而易受洪水侵扰，日企便将工业园区主要集中选址到北部受影响较小的红河三角洲区域。同时为应对洪水等灾害，日本已在相关区域建设堤防、抬高地基、完善排水等。每年伴随台风而来的集中性暴雨都会引发洪水，但日企未曾遭受过度冲击。又如在印尼，内部开发乱象导致水土流失、政府治水能力落后及地基持续下沉等问题交织，2007年和2013年印尼国内都出现较严重洪水灾害。而入驻海拔较低城市雅加达的日企均采取了修建防水栅栏、安装排水泵、筑高地基及建筑物等措施，成功规避了近年几次大冲击。同时，日本也很关注集中布局雅加达东侧丘陵地带工业园区的日本企业，非常注意防范暴雨降临可能引发的内水泛滥。

在“分散化”布局方面，针对2011年秋季泰国洪灾对日企的安全冲击以及相伴而来的产品供应链受损、劳动力成本上升等海外经济利益影响，政府在引导日企将部分工序向泰国周边劳动力成本更低的柬埔寨、老挝、缅甸三国转移的同时，也进一步对泰国境内的日企产品供应链节点加以分散。泰国日企集中的工业园区在2011年受洪灾影响较大，甚至波及全球汽车与电子设备行业的供应链。日本贸易振兴机构的数据显示，泰国7处工业园区所有区域(804家企业中有449家日企)、处工业园区部分区域(83家企业中有20家日企)遭遇洪灾。对此，日本通过“分散化”布局构筑强韧的产品供应链，尤其着眼风险应对不力节点加以重点完善。鉴于驻泰日企遭遇洪灾后精准界定受损节点所花时间过长，日本政府与以丰田等为代表的企业深度探索“反馈式”保护，如针对丰田汽车企业涉及的约4000个品种的零部件，整理同丰田存在业务往来至少1次、至多10次的约13000家企业的生产信息并进行数据处理，确保再次发生重大自然灾害时能迅速替换供应链节点上的供货商以恢复生产体系。与此同时，若日企过多集中在泰国受洪灾影响地区(及其他近来受到自然灾害较严重冲击区域)或相关区域日企生产的材料很难找到替代品时，则通过日企的分散布局和可替代新材料的探索以落实海外利益的“反馈式”保护。

在政府引导下，越来越多的日企开始新的生产据点选址，形成自然灾害风险发生时的零部件替代性生产及供给体制。其中，60%左右的大型日企与50%左右的中小型日企在2011年泰国洪灾发生后不久便完成了替代性生产体制的构建。当然，很难找到“完全无风险的生产据点”，而且即便构筑类似丰田汽车企业的体制也很难完全排除风险。尤其是对处于生产链上游节点的企业来说，一旦停工便可能引起下游多条产业支链的“堵塞”。对此，日本政府不仅引导日企在自然灾害发生概率较低之处选址，还通过预先制定“事业继续性计划”保证特定业务不被中断，或者即便业务中断也能迅速重启关键项目。

(二)以推动基础设施输出战略助力出海企业

由于承载着国家基础设施输出战略，日本出海企业不仅要落实海外经济利益拓展和保护，还会通过友善于环境、社会等的“高质量”投资，逐步赢取当地官民亲善以拓展并保护海外政治和文化利益。而当海外利益拓展“受阻”，日本政府则采取更新国家宏观政策以提升出海企业运作能力的“反馈式”保护。

2013年3月，日本内阁官房设立“经协基础设施战略会议”。2015年5月，日本政府出台“高品质的基础设施合作伙伴关系:投资亚洲未来”的基本战略，其中包含四大支柱:一是加速和扩大依托日元贷款、技术资金合作等对外援助;二是强化日本与亚洲开发银行(ADB)合作;三是依托日本国际协力银行(JBIC)扩大风险资金供给;四是确定“高质量基础设施投资”的国际标准。在此基础上，以日本国际协力机构和日本国际协力银行为中心，日本联合亚洲开发银行，动员民间资金和技术，以出海企业为载体，实现高质量、大规模的基础设施投资。而在与其他国家同质竞争中因当地政权更替、对手实力更强等多方原因海外利益拓展受阻时，日本会迅速贯彻“接受失败—迅速反馈—着眼未来更好海外利益保护”的逻辑，2014年针对印度尼西亚高铁投资失败后的“反馈式”海外利益保护便是一个典型案例。

围绕发展城际高铁、城市内部铁路，东南亚近年来出现“订单争夺战”。印尼在苏西洛·班邦·尤多约诺(SusiloBambangYudhoyono)任总统时期便已出台“高铁整备计划”，在2008—2009年考虑修建从首都雅加达到全国第二大城市苏腊巴亚的高铁，而日本较早便着眼此标、酝酿拓展海外利益。2010年10月，在东京召开的日本与印度尼西亚部长级经济会议上达成“首都圈投资促进特别构想”的初步框架;2013年10月，日本与印度尼西亚达成协议，将依托日本国际协力机构的基本技术、设计分析等来推进第一阶段调研，并将调研时间设定为2014年1月到2015年4月。不过，伴随2014年印度尼西亚总统更替以及2015年在高铁领域比较优势更强的中国加入投标，日本最终在竞争中失败。日本在接受现实后迅速总结教训，在国家宏观层面出台了更完善的措施。

2016年5月，日本出台“高质量基础设施输出扩大倡议”，进一步提出三大支柱，即扩大对全球基础设施输出项目的风险资金供给、改善高质量基础设施输出制度以及强化相关机构运作机制并确保财务基础。与以往措施相比，此项战略将输出范围从亚洲扩展到全球，将基础设施内涵从狭义的建筑等扩展到资源能源，并更加重视不同机构联合运作。除立足之前主要依托的日本国际协力机构和日本国际协力银行外，还纳入日本贸易保险(NEXI)、日本信息通信技术基金(JICT)和日本油气金属矿物机构(JOGMEC)等，并在2016年5月举办的七国集团(G7)伊势志摩峰会上力促形成“推进高质量基础设施投资的G7伊势志摩原则”共识。

在2018年5月的亚洲开发银行年度大会上，时任日本副首相兼财务大臣的麻生太郎(AsoTaro)根据环境、社会和治理(ESG)投资原则，表明日本将着眼可再生能源、地球环境保护等目标落实基础设施出口战略。对此，日本国际协力银行于同年7月创建“助力环境可持续发展的高质量基础设施投资(QI⁃ESG)”方案，旨在3年内着眼裨益地球环境保护的项目，实现支援手段的多样化、合理化和效率化，并计划在3年内撬动官方和民间共约500亿美元的资金支持。上述不断完善的宏观政策一方面让日本灵活运用国内较领先的环保发展技术，另一方面也有利于通过树立绿色发展“标杆”争取目标国民心以筑牢海外文化利益。

另外，为应对近年来项目大型化、风险冲击强化、价格竞争激化等问题，日本开始寻求与第三国及相关域外国家/企业的合作。根据2018年10月17日第39次“经协基础设施战略会议”的内容，日本与美国、印度、中国、土耳其、新加坡等国合作已产生实际成果。其中，与中国共同设置的“中日第三国经济合作官民联合委员会”以及“中日第三方市场合作论坛”的首届会议分别于2018年9月和10月在北京召开，签署了包括在泰国进行智慧城市协同开发等逾50份备忘录。

在更加完备的海外利益拓展及保护的宏观政策支撑基础上，日本再度着眼对接印度尼西亚城市内部的铁路项目开发。日本国际协力机构贯彻“高质量发展”理念，不仅瞄准城市内部扩大基础设施建设的需求，而且通过出海企业创造就业机会、提升社会服务以形成具有吸引力的运作方案，得以承接2019年开业的雅加达市内高速铁路(MRT)项目。此条依托日元贷款项目启动的城市高速铁路是印尼首条地铁，其处于近年来经济发展迅速的雅加达首都圈，开通高速铁路不仅能缓解严重的交通堵塞，而且降低了环境污染。日本运用国内的先进技术，导入车辆设备和信号系统，取得了较好的合作成效。由于日本从此前海外利益拓展及保护的失败教训中总结经验，成功形成日后海外利益的“反馈式”拓展及保护。

(三)以运作“官民协同”模式助力出海企业

针对出海企业涉足东南亚空间开发以拓展海外利益时面临的风险，以日本国际协力机构为中介形成的“官民协同”支撑效应明显。立足空间视角，日本对东南亚的海外利益拓展包含车站、房地产等“点上的开发”，铁路、铁路沿线等“线上的开发”以及经济走廊、城市、区域等“面上的开发”，呈现为智慧城市、以公共交通为导向的开发(TOD)、大规模复合开发(住宅、商业设施等的一体化开发)等常见案例。鉴于“面上的开发”通常耗时较长，出海企业会在土地使用、基础设施建设、中央政府和地方自治体交互、民间企业往来等方面面临不可控风险，失去日本政府支撑便很难顺利推进。对此，“官民协同”模式是日本政府较成熟的运作手段，如作为直属日本外务省的日本国际协力机构，融合国家公共资源和相关领域专家智慧，成为助力海外利益“拓展+保护”的典型支撑。着眼2015年年底成立的东盟经济共同体，日本国际协力机构探索缩小不同区域开发差距，通过“联通战略”在硬件和软件两方面强化东盟区域内、东盟与日本、东盟与世界的联通性，推动当地朝深层次共同体演化，以更好营造海外利益拓展及保护的顺畅环境。

其一，营造区域合作的整体利好。日本国际协力机构从参与各种政策计划的制定及实施、完善投资环境和法律制度等方面发力，助推日本与东盟联通。其二，着眼人员发展和安全以确保海外文化及安全利益。日本国际协力机构积极引入民间资金，强化与出海企业合作，关注环境和社会，塑造产业人才，提升女性能力，培育亲日精英。一方面，注意培育和“激活”当地人才，以协助出海企业运作并塑造当地民间文化认同;另一方面，为出海日本人员营造安稳发展环境，重视改善当地治理、打击人口贩卖等犯罪行为。其三，提升东南亚国家间物流联通。日本国际协力机构借鉴国内先进技术，支持当地完善通关制度以促进物流通畅化。日本海关为提升空运进口货物的通关作业效率，于1978年起打造日本自动货物与港口联合系统(NACCS)，运用计算机程序自动处理空运货物自运抵日本到交予货主间各环节的行政手续。据此，日本根据东南亚相关国家需要，在越南和缅甸分别建设越南自动货物与港口联合系统(VNACCS)和缅甸自动货物与港口联合系统(MACCS)。与此同时，日本国际协力机构在相关港口导入并普及电子数据交换技术(EDI)。船舶公司曾被要求在船舶进出港口时向多个行政机关以书面形式提交内容相似的申请文件，交易成本较高;而港湾EDI系统依托电子化程序，使得船舶公司只需单次录入信息便能够完成向多个行政机关的申请程序。

在上述海外利益的拓展进程中，出海企业内部数字化领域人才不足的风险已开始浮现。对此，日本正以泰国为支点，依托日本开放式创新协议会(JOIC)等团体，探索“官民协同”的“反馈式”海外利益保护。

当前，出海企业日本员工及当地员工因主观能动性和就业需求等因素而导致的人员到位不足、工作稳定性不足等现象已对日本的海外利益带来冲击。一方面，有能力的日本员工到位不足。拒绝被派驻海外的日本年轻人数量正逐年增加，诸多日企已在考虑延长海外工作者驻留时间，同时要求外派人员回国半年到1年后再次赴海外履职。企业对出海日本员工的能力要求也逐年提升，不仅要求其具备致力于全球化工作的意向，还需拥有较强的专业技能和管理能力。驻外意愿有限造成有能力员工缺口的不断拉大，越来越多的大企业针对年青员工出台激励政策并实施2周到2个月左右的实地培训和语言研修，但实际上中小企业较难落地相关措施，甚至大企业的政策效果也有待加强。另一方面，当地员工的稳定性不够。东南亚员工组织意识和集体意识较为淡薄，离职率高达30%左右。从事劳动密集型工作的当地员工会因其他工作地点承诺提升的少量工资待遇而另谋“高就”。而在日企技术和管理岗位任职的当地员工也会因“其他工作更有趣”“其他工作更能让自己成长”等理由改换工作。在泰国这样失业率很低的国家，当地员工离开日企后很快便可找到其他工作。整体而言，日企因员工不稳定而面临“慢性人手不足”。

出海日企因缺乏足量高端人才，在紧急情况发生时会面临危机应对不力的风险，关联而来的社会稳定问题又会影响日企在当地的存续;而雇用的当地员工因不愿在某家企业长期工作，会冲击产品的稳定生产及业务拓展。对此，日本的“官民协同”路径从宏观层面形成“反馈式”风险应对，刺激出海企业在探索“开放式创新”的过程中，对冲本土人才不足、当地人员持续性不足等风险。日本开放式创新协议会与日本新能源和产业技术综合开发机构(NEDO)合作，于2016年7月发布日本首部《开放式创新白皮书》，着眼提升出海企业内部创新能力，促进出海企业外部技术和思路等的信息交互，以拓展市场占有。此前日本各企业更多通过自己内部“黑箱化”操作，而鉴于海外风险日益严峻背景下“单打独斗”越发困难，需要灵活运用当地资源来寻求开放式创新。在此基础上，为促进企业整体、企业内部人员的快速成长，日本驻泰国大使馆于2016年8月启动“大使馆联动(embassypitch)”功能，通过助推日泰协同适应数字化技术急速扩展的时代特征，促进双方大企业探索匹配节点的“联动活动(pitche⁃vent)”，并致力全面提升两国员工收入和能力等关键要素。这不仅带来日泰企业合作深化、员工在企业工作稳定性提升等结果，而且构筑起更符合时代发展需要的新商业模式(如图2)，以从宏观层面更好对冲风险。在此基础上，日本政府推动双方于2016年9月成立“官民协同”促进团体“日泰创新支持网络(JTIS)”，决定两国政府共同支持并定期开展“大使馆联动”，协同构筑促进两国企业及其员工快速发展的良好政策环境。与此同时，日本还计划与其他东南亚国家合作以落地“大使馆联动”功能。以企业间合作特别是企业内部人员的培育、人员间的合作为着眼点，日本政府旨在应对数字化时代的巨大变革，由此形成海外利益的“反馈式”保护。

四、结论

日本自第二次世界大战后便采取“投资立国”“贸易立国”的国家战略，冷战的迅速到来使其很快与美国在国家协作上“彼此拥抱”:美国需要日本充当其遏制共产主义向东南亚扩散的“桥头堡”，而日本也需要距离较近且最可能迅速重塑经济联通渠道的东南亚来实现国家复兴。于是，针对东南亚这块涉及经济、政治、文化、安全等各类海外利益的最先生成之地，作为“非普通国家”的日本便开始了较为典型的海外利益拓展及保护运作。本文通过梳理日本“预防式”和“反馈式”两大类别的海外利益保护进路，可归纳出五个特征。

第一，日本海外利益的关键载体是派驻东南亚的出海企业，其肩负将国内利益向海外延伸的职责。日本企业第二次世界大战后便开始尝试在东南亚设立子公司，它们不仅探索自身利益，而且成为凝聚日本各类海外利益的载体。与此同时，从空间维度出发，日本的海外利益是其国家内部利益的外向延伸。第二次世界大战后日本从本土防卫、经济持续发展和国际环境确保三个层面界定的国家利益，一定程度上也决定了其针对东南亚地区改善同相关国家政治关系、获取当地资源及市场、寻求区域安定的国家战略目标，出海企业便承载着贯彻国家战略意志的任务。

第二，日本海外利益的生成、拓展及保护在“时间线”上存在重叠，在“空间面”强化国内外企业协作。依托出海企业载体，日本子公司入驻东南亚伊始便意味着日本海外利益开始生成，之后体现为海外利益拓展与保护的同步推进，着眼具体和抽象两个层面:就具体海外利益而言，其就是派驻东南亚地区的所有日本企业及相关人员本身；就抽象海外利益而言，其是由出海企业承载的经济、政治、文化、安全等多元领域利益。在此过程中，日本通过国内母公司和海外子公司的联动运作，以经济手段为主辅之以政治、文化等手段，实现海外利益的最大化拓展及保护。

第三，着眼海外利益拓展与保护的“双管齐下”，日本形成聚焦出海企业内部引导的“预防式”、外部助力的“反馈式”海外利益保护进路。就前者而言，日本主要通过引导企业出海时遵循系统规范流程、持续提升内部能力和确保关键利益的信息安全，从出海企业内部提升其抵御海外风险能力以确保海外利益的“预防式”保护；就后者而言，日本主要通过以判别自然灾害情况助力出海企业形成海外利益拓展及保护、以推动基础设施输出战略助力出海企业落实海外利益拓展及保护、以运作“官民协同”模式助力出海企业确保海外利益的拓展及保护，从出海企业外部营造顺畅之“势”以确保海外利益的“反馈式”保护。

第四，日本海外利益拓展及保护的时点并进、“预防式”及“反馈式”保护的手段并进，体现了较为成熟的“保护前置”理念及实践。日本有关海外利益保护的思考及运作落实了未雨绸缪的提前应对理念:一方面，在海外利益拓展的过程中便提前思考如何予以保护；另一方面，就采用何种保护手段而言，通过梳理此前已发生风险、假设未来可能发生风险，提前出台“预防式”保护政策，不仅实现风险规避中的海外利益保护，而且当风险真正出现时能以“反馈式”措施迅速应对。特别需要指出，日本的海外利益保护还针对风险区分“轻重缓急”，如日本政府针对东南亚可能存在风险点位的所有领域，根据海外风险冲击程度大或小、发生频度高或低的要素两两组合，对风险应对的“优先顺序”进行大致界定:在自然灾害领域，将东南亚各国自然灾害风险由大到小排序为地震、洪水和台风，并大致界定不同东南亚国家受每种灾害影响程度排序。依据海外利益受影响程度并有针对性地进行风险的防范及对冲，日本形成了较有成效的海外利益保护进路。

第五，日本保护海外利益的具体方式呈现一种“宏观+微观”的辩证理念。日本有关海外利益的“预防式”保护并不会特别针对某项已发生的具体风险点位加以对冲，而是更偏向于从宏观层面来综合考虑与全方位应对。当然，宏观政策的出台又是基于微观点位的综合推导之上。正是依此逻辑，日本构建了评估企业外派国家风险以确定海外利益拓展方向的系统指标体系和海外利益保护的系统支持措施。同时，日本有关海外利益的“反馈式”保护一方面会针对风险造成的具体负面影响形成微观对冲措施，另一方面也会从宏观层面酝酿更高层次的多元应对方式。尤其是当受损海外利益已难挽回之际，日本会迅速接受现实，从国家宏观层面更新政策供给。与此同时，上述“宏观+微观”的海外利益保护理念还显著地体现在日本有关海外情报获取合自身关键信息保护时的“全企业动员”“全民动员”上，展现了出海日本企业及日本员工“家家都是安全信息守门人”“个个都是海外情报信息源”的状态。

 - 篇幅所限,有所删改 -

资料来源 | 《世界经济与政治》2020年第4期，中国国际贸易促进委员会海外安保信息技术（北京安库）经贸摩擦预警中心、长三角中小企业海外风险预警中心、中国国际商会ICC-iCover全球安全研究信息数据库、安库风险信息公司

作者 | 杨达，贵州大学公共管理学院教授，中国科学院地理科学与资源研 究所博士后

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