欧洲国家的外商投资管控对比分析——欧盟篇

引言

欧盟有世界上最开放的投资体制之一。不过，近年来人们对于外商投资会给安全和公共秩序造成什么样的影响日益忧虑。其中一个关键的问题是，中国在科技领域的对外投资日益增加，在欧洲实施了多起知名投资，包括美的集团收购德国机器人制造商Kuka以及福建宏芯基金拟议收购芯片设备制造商Aixtron。

在一定程度上由于这些收购交易的实施，欧盟成员国(“成员国”)和欧盟决策者越来越担心欧洲的专有技术和消费数据传递到中国以及相关的安全问题。2017年年初，德国、法国和意大利致函欧盟贸易专员，提议成员国禁止非欧盟国家投资。同时，包括德国和意大利在内的几个成员国收紧或者考虑收紧投资管控机制。截止到2020年4月，14个成员国[1]已经实施了国家筛查机制，目的是维护国家层面的安全和公共秩序。2018年11月，欧洲议会、理事会和委员会达成了关于建立外国对欧盟直接投资筛查框架的政治协议，并且于2019年3月通过了欧洲议会和理事会关于建立外国对欧盟直接投资筛查框架的管理条例。2020年3月，为了应对COVID-19流行病产生的经济影响，欧盟委员会向成员国发送了指导文件，涉及外国直接投资和欧盟战略资产保护，尤其是在医疗保健相关行业。

欧盟

由于欧盟日益担忧外商投资会给安全和公共秩序造成影响，关于筛查外商直接投资的合作机制将于2020年10月生效(欧洲议会和理事会2019年3月19日关于建立外国对欧盟直接投资筛查框架的2019/452号管理条例(《欧盟筛查条例》))。该机制使成员国和欧盟委员会能够交换信息并且对于外商直接投资发表建议和意见，但是审核并且出于安全和公共秩序理由阻止投资行为以及建立维持国家筛查机制的最终权力仍然归成员国所有。

为了应对COVID-19流行病爆发产生的经济影响，在《欧盟筛查条例》[2]实施之前，欧盟委员会于2020年3月25向成员国发布了关于外商直接投资、第三国资本自由流动以及保护欧洲战略资产的指导文件(“《指导文件》”)。在《指导文件》中，欧盟委员会敦促成员国：

保持警惕，避免出售欧盟企业;

充分利用外商投资筛查机制，充分考虑给关键医疗基础设施、重要物资供应以及其他重大领域带来的风险;及

对于那些目前没有实施全面筛查机制的成员国，建立筛查机制并同时使用一切现有手段，以解决外商收购对于欧盟安全或公共秩序带来的风险，包括对医疗基础设施和关键物资供应造成的风险。

另外，欧盟委员会表示有可能基于《欧盟功能协定》第65条规定的公共利益(包括公共健康)或公共安全例外情形引入资本流动限制。采取这样的限制措施的目的是：(i) 确保必要公共服务的供应安全，(ii) 应对金融稳定性受到的威胁，(iii) 限制外国投资者“恶意收购”资本市场估值远远低于真实或内在价值的公司，而真实或内在价值是通过衡量投资行为对公共安全防护的实际或潜在影响而体现的。

在外商投资限制和管控方面有哪些重要的法律法规?

其中一部重要的法律是《欧盟筛查条例》[3]，于2019年4月10日生效，将从2020年10月11日起直接在所有成员国实施。但是，正如欧盟委员会在《指导文件》中解释的那样，成员国和欧盟委员会可以在外商投资完成后15个月内提供建议和意见。因此，2020年4月完成的外商投资从2020年10月11日到2021年7月间有可能收到成员国或欧盟委员会的建议或意见。

外国投资者如何定义?

外国投资者是第三国的自然人或者依据第三国法律成立或组建的实体，意图实施或者已经实施外商直接投资。

筛查哪些交易?哪些领域将受到影响?

所有类型的投资，只要目的是在外国投资者(包括国有实体)与成员国境内开展经济活动的单位之间建立或维持长久直接联系，都将成为筛查对象，包括利于有效参与公司管理或控制的投资。但是，筛查不应该涵盖组合投资。

最有可能受影响的领域包括航空、人工智能、通信、网络安全、数据处理和存储、国防、电力和金融基础设施、能源、健康、传媒、纳米科技和生物科技、量子和核技术、机器人、半导体、交通运输以及水利，尤其是涉及重大基础设施或技术的时候。

决策者是谁?

是否允许外商直接投资的最终决定仍然由被投资成员国作出。

成员国必须实施国家筛查机制吗?

成员国没有义务实施国家筛查机制，他们自己决定是否需要建立机制或者筛查具体交易。但是，如果成员国已经实施了筛查机制，就需要遵守特定的要求，具体涉及规则和程序的透明度、外国投资者的无歧视待遇、时间框架、保护保密信息、筛查决策追索权以及用于发现并防止外国投资者规避行为的措施。

如果成员国实施或者修订筛查机制，则必须通知欧盟委员会。欧盟委员会将公布国家筛查机制清单。另外，各成员国必须向欧盟委员会提交年度报告，包括本国发生的外商直接投资的情况，并且提供筛查机制实施的情况。

成员国与欧盟委员会如何配合?

如果某个成员国审查一笔外商直接投资，该成员国必须通知其他成员国和欧盟委员会并且提供相关信息。成员国和欧盟委员会都有权要求提交补充信息。如果有成员国认为另一个成员国境内发生的外商直接投资有可能影响其安全或公共秩序，或者掌握筛查相关信息，则可以向后者提供有据可依的建议，不论后者是否建立了筛查机制或者投资是否处于筛查之下。如果欧盟委员会认为外商直接投资有可能影响多个成员国的安全或公共秩序，或者掌握筛查相关信息，则可以向该成员国发送有据可依的意见。计划实施或者已经完成外商直接投资的成员国应当充分考虑收到的建议和意见，但在如何处理投资方面拥有最终话语权。

会考虑哪些标准?

《欧盟筛查条例》列出了欧盟委员会和成员国在决定外商直接投资是否有可能影响安全或公共秩序时可能考虑的部分因素，包括：

交易对以下各方面的潜在影响：

- 重大基础设施;

- 关键技术;

- 能源或原材料等关键物资的供应以及食品安全;

- 个人资料等敏感信息的收集和控制;及

- 媒体的自由和多元化。

外国投资者：

- 是否被第三国政府直接或间接控制;或

- 是否已经卷入影响安全或公共秩序的活动;

是否存在外国投资者从事非法或犯罪活动的严重风险。

交换什么信息?

成员国和欧盟委员会将交换以下信息：

外国投资者和目标实体的所有权结构;

外商直接投资的价值;

外国投资者和目标实体的产品、服务和业务;

外国投资者和目标实体开展业务所在的成员国;

投资资金和来源;

(计划)完成日期。

提交建议和意见有时间限制吗?

在从发生外商直接投资的成员国收到信息后，欧盟委员会和成员国一般要在35天内提交他们的看法。如果要求提交补充信息或者欧盟委员会在收到其他成员国的建议后发表了意见，则截止期限可以延长。

如果交易在成员国不受审查，欧盟委员会和其他成员国可以要求提交信息，并且在外商直接投资完成后15个月内提交对于交易的看法。

外商直接投资涉及欧盟权益的项目是否存在特殊管理条例?

是的。对于有可能影响涉及欧盟权益的项目的外商直接投资，欧盟委员会有可能出于安全或公共秩序出具意见。上述项目包括涉及欧盟巨额资金支持或者依据重大基础设施、关键技术或重要物资方面的欧盟法律而确立的项目。《欧盟筛查条例》附录中列出了该等项目的清单，目前包括欧洲全球卫星导航系统计划(Galileo和EGNOS)、哥白尼计划、地平线2020、泛欧交通能源和通讯网络、欧洲国防工业发展计划以及在永久结构性合作(PESCO)下开发的项目。计划实施或者已经完成外商直接投资所在的成员国应当在最大程度上考虑欧盟委员会的意见，如果不按照意见行事则需要向欧盟委员会解释。但是，关于外商直接投资的最终决策仍然由成员国自己作出。

成员国或欧盟委员会可以与第三国主管机构合作吗?

可以，成员国和欧盟委员会都可以在安全和公共秩序基础上与非欧盟国家的主管机构在外商投资筛查领域合作，从而强化筛查的有效性。

是否计划实施重大修订?

欧盟委员会应当在2023年10月12日以前并且此后以五年为一个周期评估《欧盟筛查条例》的作用和有效性，然后向欧洲议会和理事会提交报告。在提交报告的同时，可以随附《欧盟筛查条例》的立法修订议案。

[1]根据成员国于2019年12月12日通报的筛查机制名单：奥地利、丹麦、芬兰、法国、德国、匈牙利、意大利、拉脱维亚、立陶宛、荷兰、波兰、葡萄牙、罗马尼亚和西班牙。在决定脱欧后，英国从技术层面来说已经不再是欧盟成员国，尽管在2020年12月31日截止的过渡期内仍然受欧盟规则的约束。英国实施了国家筛查机制，有人提议要进一步加强。

[2]C(2020) 1981final

[3]OJ L 79,21.03.2019, p. 1.