孟加拉经济和社会发展回顾及相关政策效应分析

　　第一部分 三十年发展成果丰硕 　　过去30年来，孟加拉在缓解贫困方面取得了多方面的令人瞩目的成就。这些成就与其他发展中国家同期相比尤其值得骄傲，特别是在降低出生率、新生儿死亡率和增加免疫接种等方面。最明显的，贫困人口比例从上世纪70年代早期的70％下降到了2000年的50％。 　　不可否认的是，稳健的经济增长是实现贫困率降低的一个关键因素。国内生产总值（GDP）的增长率从上世纪70年代的2.8％跃升至80年代的3.7％，到90年代更进一步达到4.8％的高增长。而且国民经济增长一直保持稳定，农业、成衣出口、服务业（主要是建筑业）是过去20年来经济增长的主要推动力。海外孟加拉人汇回外汇的迅猛增长也为经济增长提供了强有力的需求拉动。随着GDP的增长，国家实现发展，摆脱贫困的努力也取得了初步成果： 　　一、非收入的减贫成绩斐然 　　孟加拉一直稳步地推进涉及多方面的非收入减贫计划，包括提高初等教育入学率和女童入学率、普及医疗设施、广泛的免疫接种、增加儿童营养及食品安全等。孟初等教育总入学率从1980年的72％上升到2001年的98％；入学女童占总入学儿童的比率从1980年的37％增加到2001年的50％。同样地，中等教育方面，孟加拉也实现了千年发展目标（MDG）中的消除性别不平等的目标，在实现普及基础教育的道路上迈出了一大步。 　　新生儿死亡率和儿童死亡率也从1972年的14％和9.5％分别下降到2000年的6％ 和3％，这个进步是非常巨大的，也是第三世界国家中进步最快的国家之一。如果照目前的趋势延续下去，到2015年，孟加拉和马尔代夫将成为南亚地区仅有的实现千年发展目标中将新生儿死亡率和儿童死亡率降低2/3的国家。类似地，孟加拉儿童的营养状况也获得了显著改善。人口出生率从1975年的6.3％下降到90年代中期的3.3％，年人口增长率已下降到1.5％，低于印度（1.8％）和巴基斯坦（2.5％）。 　　粮食生产和粮食安全方面也取得了很大进步。到2000年，孟加拉已经设法消除了“粮食缺口”（即国内粮食（包括大米和小麦）净产量和每人每天454克粮食的目标之间的距离）。由于大米生产的增长持续超过市场需求的增长，从上世纪80年代中期到90年代末，大米的实际价格下降了30％多，这给成千上万的穷人带来了实实在在的好处，因为他们日常食物中70％以上的热量来自于大米。粮食供应的改善、再加上其他扶贫措施、小额信贷的普及和乡村基础设施的加强等，这些因素使得孟加拉得以在类似1998年洪水那样的自然灾害期间避免出现粮食危机。 　　过去20年间，孟加拉应对自然灾害的能力也大大加强。甚至像1998年那样持续时间之长、受灾地区之广、破坏程度之烈都远远超过1988年的那场大洪水，孟加拉都能很好的应对。国际粮食政策研究院对孟加拉洪水的研究表明，就洪水对人们生命财产造成的损失而言，1998年远远好于1988年。例如，在1998年洪水中死亡人数为918人，而在1988年洪水中死亡人数则高达2379人，说明孟加拉具备了一定的转移受灾群众及提供临时住所的能力。同时，防洪设施如海堤、河堤等也帮助减轻了自然灾害的影响。 　　二、减少性别歧视方面取得进步 　　孟加拉已经在一些领域（虽然不是所有重要的领域）减少了性别歧视，特别是在初等和中等教育入学率方面，已经几乎完全消除了性别歧视。很明显地，妇女拥有了更多的工作机会，依靠劳动获取收入。但在穷人中间，性别歧视仍很严重，如1—4岁婴幼儿死亡率统计，女童偏高；严重营养不良者导致的病例（如发育迟缓、过于瘦小）中，女性多于男性。 　　三、在居民收入增长从而缓解贫困方面取得长足进步 　　在70年代早期，贫困人口比率居高不下且一直在上升。但是到70年代末期这种状况开始改变。从农业发起“绿色革命”开始，贫困人口比率开始迅速下降，虽然在80年代中期这一进程曾一度中断，但并未影响90年代继续这样的趋势（整个90年代贫困比率平均每年下降一个百分点）。人均GDP加速增长，从80年代年增长1.6％，到90年代年增长达到了3％。伴随GDP增长的，是贫困人口比例从1991－1992年的59％下降到2000年的约50％，同期极度贫困人口比例从43％下降到34％。在减少的贫困人口中，乡村地区占了78％，城市地区占13％，从乡村到城市的移居者占9％。可以说，孟加拉在整个90年代减少贫困方面的表现远远好于巴基斯坦，后者由于经济增长放缓使得减贫的努力陷于停滞。 　　四、经济增长成为减少贫困的主要推动力 　　很明显，经济的增长已成为孟收入减贫的一个关键性的推动力。教育、卫生、社会安全、灾害管理等方面所取得的进步也要归功于持续稳定的经济增长以及非政府组织和社团在人力资源开发方面的共同努力。 　　1．长期经济增长——在稳定中加速 　　经过过去30年来的加速增长，孟人均GDP的长期增长率不同程度地高于所有低收入国家。（见下图） 　　1973-2000年人均GDP增长率对比 　　在上世纪90年代，孟年人均收入增长率为3％，超过低收入国家平均1.1％的水平，在南亚地区处于中游水平（印度、斯里兰卡的年人均收入增长率分别达到3.6％和3.9％，尼泊尔和巴基斯坦则只有2.5％和1.4％的增长率）。外国援助金额下降的这个时期却也是孟加拉出现经济加速增长的时期，其原因部分地是因为外援虽然减少，但国内储蓄增加，而且生产效率也提高了。 　　2．农业和非农经济加速增长 　　孟加拉作为世界上人口最为密集的地区之一，面临着不利的农业气候环境（约80％的地区处于泛洪区），使得孟加拉的农作物品种主要局限于大米和黄麻。大米种植的趋势主导着农业收成的增长，因为大米占农业增值额的70％，占农耕地的73％。大米生产的增加很大一部分来自于增加冬季稻的种植、推广使用高产品种、灌溉（主要通过浅井）和施肥等措施。孟加拉在1996年与印度签署的恒河水分享协议为农业灌溉和水路运输创造了一个良好的环境。据估计，这些因素的共同作用，使农业生产率在过去20年时间里年均递增1％。此外，渔业在农业的快速增长方面也起到了重要作用：在90年代，渔业占农业增加值的百分比翻了一番，到2000－2001年约占总农业增加值的四分之一。 　　非农经济开始成为广大乡村地区取得收入和就业的一个重要来源。证据显示，来自乡村非农经济的收入的增长显著快于农业收入的增长。现在约40％的乡村劳动力将农村的非农产业作为他们的第一职业，而在1987年这一比例为34%。来自家庭收支状况的调查显示，另外15％的乡村劳动力将非农产业作为第二职业。当然，和很多东亚国家相比，孟加拉非农产业的劳动生产率和就业水平还差得远。 　　3．外向型经济取得良好回报 　　日益外向型的经济使得国家的出口竞争力增加。不仅仅进出口总额占GDP的比例急剧上升，而且每年出口增长超过进口增长3.5个百分点，超过GDP增长近7个百分点。出口商品结构也从80年代的初级产品和黄麻制品为主，转变为以成衣、针织品、虾和皮革制品为主，成衣和针织品主导着孟加拉的出口。服装出口从1982－83年的区区3200万美元（占出口总额3％），剧增到1990－1991年的6亿2400万美元（占出口总额的41％），2001－2002年更是达到50亿美元（占出口总额的76％），在过去20年间共创造150万－175万个就业机会。90年代成衣业发展的一个积极的效应是针织品在成衣出口中所占比例增加到了2001年的近1/3。在一般特惠制（GSP）下对欧盟的出口在2005年前不会受到威胁，而且在2011年前允许市场准入。冻虾出口，作为第二大出口行业，从1985年的7700万美元增加到2001年的4亿美元。到上世纪90年代中期，孟加拉已占据世界商品虾总产量的4％还多。 　　总体说来，尽管孟加拉的经济增长取得了显著成就，但这种增长并没有显著减少贫困人口的数量。应该清醒地认识到，与贫困作斗争的道路还很漫长。在进入2000年之际，孟加拉的贫困人口数量还与90年代初相当（约6300万）。在90年代，全国不同地区贫困缓解的进度也不尽相同，与达卡地区取得的显著成绩相比，吉大港的变化几乎可以忽略不计。贫困问题最突出的地区首推拉杰沙伊，其次是库尔纳和吉大港。极度贫困常常存在于农业生态环境较差的地区，特别是易受河流侵蚀的低地、吉大港山区以及其他地区的一些部落。贫困家庭依然缺少充足的食物来源，再加上饮食结构失衡、卫生环境差等原因，常常导致营养不良，特别在妇女和儿童中间更为严重。 　　只有44％的农村人口能够享受价格合理的医疗卫生服务。45%的识字率（七岁以上人群）尽管已经是经过多年改善之后的数字，但仍低于南亚地区平均水平。在90年代期间，收入差距被拉大，特别是在城市地区。以私人消费为基础的基尼系数从1991－1992年的0.259上升到了2000年的0.306。90年代收入不平等状况的恶化部分反映出土地占有的不均，有良好技能和受到良好教育的一部分人获得了越来越多的非正常所得。尽管如此，在90年代，社会各阶层的收入都有所增加，且最贫穷的和相对富裕的群体比中等收入群体获益为多。最贫困的20％人口人均实际收入年均增长1.5％，最富裕的20％人口人均实际收入年均增长2.5％，而中间30－50％的人口年人均实际收入增长率只有1.1％。经过多年增长之后，孟加拉的基尼系数仍低于印度、巴基斯坦、斯里兰卡、尼泊尔和中国。 　　总的说来，孟加拉在过去30年的发展过程中取得的成就是引人注目的，何况这些成就是在不利的自然地理环境下和克服连续不断的自然灾害的情况下取得的。可以说，政策改革和制度创新起到了关键作用，因此，孟加拉还要继续加大制度改革的力度，维持并加强经济增长的趋势，这也是未来孟加拉面临的主要挑战。 　　第二部分 政策和制度在社会发展中所起的作用 　　从上世纪70年代末起，孟加拉就开始进行经济改革，这些改革使孟加拉从内向型经济转变为多种产业并存、外向型部门大大增加的经济体。当局在农业、工业、贸易等领域进行了大量的改革，同时对金融业和公共部门也进行了一些改革。这些改革措施帮助孟加拉经济从70年代的年增长3％上升到80年代的4％，进而到90年代的5％。合理及连续的宏观经济管理确保了宏观经济稳定运行，也使孟加拉成为世界上经济增长波动性最小的国家之一。尽管一些外部因素——如《多种纤维协定》体制下美国给予的宽松的成衣配额，海外孟加拉工人汇回外汇增加等——的确起到了重要的作用，但各行业的快速发展还要归功于政策改革，因为这些改革利用和放大了由外部市场和农业革命提供的机会。 　　以增长为目标的政策还和积极的劳动力开发政策一道，使穷人拥有了更多的权利。长期以来，用于卫生、教育和社会保障的支出占总预算的比例一直在增加。此外，政府还为非政府组织（NGOs）和社团（CBOs）提供机会，使它们能够承担一部分社会发展的职责，公私合营机制也使公共部门和私营部门的利益有机结合起来。按比例增加的小额信贷推动了农村地区的经济增长……，在所有这些因素的共同作用下，孟经济发展终于有了长足的进步。 　　 　　一、主要的政策改革 　　1．农业政策 　　孟加拉刚刚完成独立的时候，农产品和农业生产资料市场都在国家严格管制之下。自80年代的《中期粮食生产计划》开始，国家逐渐减少了对农业的干预。改革的主要措施包括：允许私人部门销售灌溉设施、取消对小型灌溉设备的补贴、减少化肥补贴、打破“孟加拉农业开发公司”在化肥销售上的垄断、国内粮食采购程序合理化使农民得到合理的回报并稳定了粮食消费价格。对农产品的改革中最引人注目的是结束了法定粮食配给制，废除了国家对粮食进出口的垄断。随着水稻种植技术取得了突破，全国迅速推广使用高产品种，直接导致了农业劳动生产率和增值率的大幅上升，稻米生产增加的速度也超过了人口的增加。具有里程碑意义的《恒河水资源协议》保证了孟加拉农业的灌溉用水，也保证了农业收成的相对稳定。 　　2．工业政策 　　自80年代开始，国家逐步减少对工业的干预，私营企业的增多促进了工业生产的增长，也提高了工业劳动生产率。1982年的“新工业政策”和1986年修订后的工业政策将国有企业限制在7个战略性产业。改革还包括私有化、资产出售、财务重整和恢复以及引入监督和评价制度等。在80年代后期实施私有化的企业超过650家，实际上，成立于1993年的私有化委员会除了为私有化提供制度框架外，没有起到太大的作用，但最近一次关闭国有的阿达姆吉黄麻厂显示出国家的私有化又将有进一步的动作。 　　3．贸易政策 　　在独立之初，孟加拉实施的是高度的贸易保护主义政策，对进出口实行严格的限制并制订高关税。自80年代开始，为充分利用《多种纤维协定》和一般特惠制（GSP）为孟加拉成衣提供的空前的进入欧洲和美国市场的机会，孟加拉开始对贸易政策重新定位，第一次取消不利于成衣出口的政策。为鼓励成衣的制造和出口，孟加拉实行了一系列的激励措施，如出口退税、出口融资贴息等。为提高效率，孟加拉还建立了保税仓库，为业绩好的出口商分配更多配额。 　　80年代后期，孟加拉开始减少进口数量限制，实施关税合理化改革，但直到90年代初期，政府才进行了重大的贸易自由化改革，包括取消进口数量限制、显著降低关税税率，增加出口激励措施、放松外汇管制等。成立于1973年的关税委员会在1992年获得了自主权，关税降低的步伐开始加快。贸易政策改革一边继续将重点放在废除数量限制、降低名义和实际关税，同时在90年代后期又出现了通过进口补充税进行暗中贸易保护的趋势。在2003－2004财年，这一趋势又得到加强。 　　4．基础设施政策 　　孟加拉在建设一个广阔的公路运输网方面是比较成功的，但在其他基础设施建设方面却不尽人意。政府的公路发展战略是发展和改善五条主要运输干线，发展和连接乡镇经济中心。贾木纳大桥的迅速完工进一步改善和加强了落后的北部地区与全国其他地区之间的联系。1996年与印度签署的恒河水分享协议也创造了良好的水路运输环境。交通运输的改善，加强了产品市场和要素市场的连接，尤其帮助了农村地区的经济发展和缓解贫困，反过来也加强了全国各地区间的商贸往来。但是，电力、港口、天然气和通讯方面的政策使得这些领域仍由公共部门主导，由于基础设施瓶颈的制约，孟加拉的经济发展大受影响。 　　5．金融政策 　　对金融业的政策一直是孟加拉各项改革政策中的一个主要的薄弱环节。虽然在80年代部分放松利率管制帮助刺激了金融储蓄的增长，但直到90年代末私营银行的政策和监管环境才有了比较大的改善。现在官方的改革日程表里最重要的一项是对国有商业银行的改革。 　　6．宏观经济政策 　　自70年代以来，孟加拉的宏观经济政策一直比较稳定，反映出来是相对较低的通货膨胀率和稳定的实际汇率。一直到90年代末，财政、货币和外汇管理在大部分时期都是对路的。宏观经济管理长期没有大的偏差，对私人投资和出口起到了积极的促进作用。各项宏观经济指标详见表一： 主要宏观经济指标（占GDP百分比） 财年　80－81至89－90财年　90－91至99－2000　90－91至94－95　95－96至99－2000 1999－2000　2000－2001　2001－2002 内部平衡指标 国内总储蓄　　11.6　　15.1　　13.4　　16.7　　17.9　　18　　18 国内总投资　　16.7　　19.7　　17.9　　21.5　　23　　　23.1　23.2 财政赤字　　　5.8　　　4.8　　4.8　　　4.8　　6.2　　　5.0　　4.6 通胀率　　　　10.3　　　5.6　　5.5　　5.7　　3.5　　　1.6　　3.3 广义货币增长率21.6　　　12.8　13.5　　12.2　18.6　　　16.6　13.1 外部平衡指标 外汇储备　　　2.0　　　4.0　　5.5　　　2.5　　2.3　　　1.5　　2.0 出口增长率　　5.5　　11.7　　13.9　　　9.5　　8.6　　　12.6　-6.7 进口增长率　　4.4　　8.1　　　11.2　　5.0　　5.7　　　11.4　　-9.1 经常帐户余额　-2.6　-0.3　　　0.2　　-0.8　　0.0　　　-1.7　　0.5 偿债率　　　　21.1　12.6　　　15.5　　9.7　　8.0　　　8.0　　　7.2 GDP增长率　　　3.7　　4.8　　　4.4　　5.2　　5.9　　　5.3　　　4.4 　　通货膨胀率先是从70年代的近20％下降到80年代的10％以下，目前则是下降到了每年3－4％的水平。财政和货币政策的管理手段在90年代得到加强，平均通胀率下降到5.6％，比南亚大多数国家还要低。同期中国的通胀率为7.1％，印度8.6％，巴基斯坦为9.2％。 　　货币与汇率政策。自70年代末开始，货币政策管理开始改进，并且这一势头在90年代得到延续。在90年代货币量的增长大体上与名义GDP的增长和社会的货币化需求保持一致。只有在90年代末有一次例外，那时政府曾一度选择从银行体系借款来弥补不断增加的财政赤字，但中央银行的独立性获得保障之后，这种情况随之扭转过来。详见表二： 　　货币流通概览 　　单位：10亿塔卡（期末数） 国外净资产　国内净资产　国内信贷总额　对中央政府信贷　其他公共部门借贷　私营部门借贷　其它项目净额 广义货币量 1992－1993　48.9　268.9　282.6　22.7　60.3　199.6　-13.7　317.8 1993－1994　91.5　274.1　308.2　46.8　44.6　215.5　-34.5　362.4 1994－1995　104.6　321.8　360.9　46.1　49.1　265.7　-43.4　422.1 1995－1996　67.4　389.8　434.5　63.1　54.8　316.6　-44.7　456.8 1996－1997　65.5　442.1　494.0　80.2　57.4　356.4　-51.9　506.3 1997－1998　66.8　490.5　556.4　92.7　62.5　401.2　-65.9　558.7 1998－1999　62.1　568.2　629.0　112.5　60.2　456.4　-60.9　630.3 1999－2000　82.4　665.2　714.9　147.7　61.7　505.4　-49.7　747.6 2000－2001　68.7　797.5　841.1　176.8　73.6　590.7　-38.1　871.7 2001－2002　95.9　889.8　949.3　201.2　75　　673.1　-59.6　985.7 2002－2003　124.0　985.0　1059.0　202.0　61.0　797.0　-74.0　1110.0 　　1972－1975年，由于高通货膨胀的原因，孟加拉塔卡经历了一个快速升值的阶段。当局采取了一系列纠正措施之后，终于在1980年成功扭转了升值的势头，1980－1985年塔卡经历贬值时期，为出口提供了动力。从那时起，汇率管理很明显地保持了真实汇率的稳定。实际上，真实汇率一直在总趋势的10％的很小幅度内波动。由于避免了真实汇率的大幅上升，孟加拉才保持了一定的出口竞争力。自1997年以来，塔卡的坚挺部分是由于成衣出口的迅速增加和侨汇收入的增长。这两个因素不仅抵消了外援资金减少的影响，而且足以平衡80年代和90年代以来的贸易自由化政策所带来的进口增加。但考虑到孟加拉出口基础依然薄弱，90年代末真实汇率的升值并不是有利的结果。好在现在孟加拉采取了更为灵活的汇率政策，塔卡升值的趋势正在扭转。贸易条件的变化详见表三： 　　贸易条件的变化（以79－80财年为基数年计算出的百分比） 　　财年　　　出口价格指数　进口价格指数　贸易条件 1990－1991　　101.9　　　　107.4　　　　94.9 1991－1992　　100.4　　　　104.4　　　　96.2 1992－1993　　107.3　　　　107.8　　　　99.6 1993－1994　　113.3　　　　110.8　　　　102.3 1994－1995　　120.8　　　　120.7　　　　100.1 1995－1996　　128.9　　　　129.5　　　　99.5 1996－1997　　135.9　　　　133.4　　　　101.2 1997－1998　　140.2　　　　137.9　　　　101.7 1998－1999　　140.6　　　　145.0　　　　97.0 1999－2000　　140.6　　　　158.0　　　　89.0 　　财政政策。在90年代，孟政府采取措施，扩大财政收入，通过发行公债向国内借款等方式，弥补了外国援助迅速减少对财政的影响。政府支出总额占GDP的比例在过去20年里大约增加了一个百分点，增加的主要是经常性的支出。总财政赤字一直控制在限度以内。从80年代后期开始，财政政策不再作为总需求管理的工具，外国援助的缩减被增加的对内借款所抵消，财政赤字没有减少。这一政策因为避免了潜在的需求紧缩，又没有产生超额需求，从而产生了良好的效应。因此，就宏观经济的稳定而言，说明孟加拉一直采取的是谨慎而非积极的财政政策。 　　此外，按国际标准衡量，孟加拉的公共支出额一直以来是比较低的，甚至与其他人均收入相接近的国家相比，也处于较低水平。但孟加拉的公共支出结构中，国防预算和利息支出很低，用于社会部门的支出比例相对较高。在过去十年里，随着将公共支出的重点从工农业转移到人力资源的开发和乡村基础设施建设，孟加拉逐渐增强了缓解贫困的能力。 　　7．人力开发政策 　　孟加拉的人力开发采用了一些开创性的方法。除了传统的增加对社会部门的支出外，还为非政府组织和社团提供机会，让它们参与一些社会改革。近三分之一的预算支出用于教育、卫生和社会保护，这一比例和其他低收入国家相比要高很多。孟政府还为非政府组织和社团创造有利的环境，使它们能够在提供教育、卫生和社会保护等公共服务方面发挥重要作用，如小额信贷机构就提供了国家不能提供的金融服务。孟加拉连续几届政府可说是为南亚地区创造了公共部门和私营部门合作，共同致力于社会发展的一个典范。 　　教育政策。过去十年里，政府几次重要的干预扩大了人民受教育的机会。在1990－1996年实施的“大众教育计划”，通过增建新学校和教室、翻新现有的校舍、建立“卫星学校”、支持非政府组织兴办初等教育、教师培训、对课程和教科书和考试制度进行改革等措施，提高了初等和中等教育的入学率。“初等教育发展计划”又加强了政府的干预。1993年引入的“教育食粮”计划，帮助增加了贫困家庭儿童入学率。2000年，政府引入了“初等教育助学金计划”，覆盖了所有“教育食粮”计划没有涉及的范围。“女子中学助学金计划”在提高女童入学率和保证接受完整的中学教育（6－10年级）方面起到主要作用。在教育领域还有其他一些项目，Grameen银行、孟加拉农村发展理事会和其他的世界级非政府组织如孟加拉乡村进步委员会、社会进步协会等每年为穷人特别是妇女支出约5亿美元，帮助她们自谋职业。所有这些项目的实施很明显增加了人们受教育的机会，但不容忽视的是，入学率的迅速上升在某种程度上是以降低教育质量为代价的，这是目前亟待解决的问题。 　　卫生和人口政策。政治上有决心、再加上充分利用了内部和外部的各种资源，使孟加拉在改善人民群众医疗卫生状况方面取得了较大进步。孟取得独立之后，用于医疗卫生的公共支出一直在逐步增加，人口控制计划也取得了初步成功。通过进行宣传教育、推广使用节育措施，再辅之以有效的接生系统，使得孟加拉的新生儿死亡率迅速下降。孟加拉还实施了几项涵盖主要儿童疾病的免疫接种计划，兴建社团一级的家庭福利中心。全国范围的营养计划，也包括计划生育、儿童保育、饮用水和公共卫生等，已经开始有效改善0－4岁儿童中存在的严重营养不良现象。政府还规范了制药行业和药物进口以保证基本药物的价格维持在人民可承受的水平，并且药物的使用安全可靠。 　　公共社会保障网。长时间以来，孟加拉就有建立一个广泛的社会保障网的计划，用于该计划的资金约占GDP的1％。四个食品援助计划——工作食粮、教育食粮、试救济以及弱势群体发展——占了该计划下公共支出的95％。这些计划目的在于援助穷人以及受灾害影响的群众，可以说，计划是相当成功的。 　　二、影响经济和社会发展的制度选择 　　在孟加拉独立以后的经济和社会发展过程中，制度选择起到了重要作用。有时，当政府无法应对贫困的巨大挑战的时候，新的制度特别是平民社会的制度往往能够填补空白。小额信贷制度就是一个成功范例。 　　1．小额信贷——成功的减贫计划 　　小额信贷项目是向贫困人群提供贷款，每一组借款人依次获得各自的贷款，无需抵押，名义利率大约在8％——30％的水平。以组为基础的信贷促使组内部进行优化选择，并且激励同组的人互相监督从而降低了每组的信贷风险。孟加拉是世界上小额信贷计划推行最为广泛的国家，共有629个非政府组织致力于实施小额信贷项目，拥有大约1240万借款人。这些组织中大多数是身兼数职的，财政上不能自给自足，要依靠捐赠和软贷款来维持运营。单是Grameen银行一家就拥有240万借款人。这些机构的未偿还贷款总额约为平均每个借款人48.4美元，每个借款人累计已有13.7美元的存款。考虑到这些人都来自社会最贫困的阶层，这个数额已经不低。 　　据估计，每1美元小额信贷可将每个家庭每年的支出增加0.17美元，这个估计还没有将社会教育的价值、未来谋生能力的提高以及对非借款家庭可能产生的外溢效应考虑在内。另一项研究表明，小额信贷项目下借款每增加10％，可减少贫困线下0.3％的男性公民和0.2％的女性公民，说明小额信贷计划除了解决他们当期的资金需求外，还将在长期内帮助这些贫困的借款人。 　　2．政府管理面临挑战 　　孟政府的减贫战略将落后的政府管理看作是“落实目前减贫努力的一个巨大障碍”。这种阻碍作用主要体现在以下四个方面： 　　普遍深入的腐败和勒索。法制环境差、警察机构和基层法院腐败、受贿和勒索现象遍及全国各地，而且腐败常常伴随着落后的政府管理，共同构成公平保护财产权利的主要障碍。 　　腐败低效的司法系统。政府的司法改革战略计划指出，过时的管理框架、繁琐的程序和原始的技术手段一直困扰着司法系统。运转不灵和腐败的警察部门使国家的司法系统更是雪上加霜，这一点在世界银行所作的一系列关于投资环境的调查中已经有所披露。 　　政府采购制度不透明。政府每年约支出30亿美元用于采购商品和获得服务。世界银行“孟加拉国家采购评估报告”（CPAR）发现公共部门的采购存在制度缺陷，包括采购过程不透明、采购规则和程序过时、管理水平差，缺乏透明和可读性的机制等。据估计，每年由于采购过程中的腐败和拖延造成的经济损失约在3亿——4.5亿美元之间。 　　公共管理水平低。良好的政府管理战略关键依赖于管理人员的高素质和正直。最近一次的公共管理改革委员会（PARC）的报告将公共管理体系形容为“僵化的、反应迟钝、低效率、无能的过程综合体”。为此，政府已开始以合同制从私营部门和海外招募高级管理人员，以解决高素质高层公务员短缺的问题。 　　应该说，孟加拉经济之所以能够取得显著的成就，经济结构的调整、宏观经济政策和渐进的人力资源开发政策起到了关键作用。制度革新（如公私合营和加强非政府组织的作用等）也起到了重要作用，尽管目前的制度仍然落后于经济增长和减贫的步伐。孟加拉是一个开放的民主社会，这本身已经是一个了不起的成就，但它还需要提升政府管理水平以使整个社会能够有效运转。落后和不透明的公共管理所带来的累积效应已将政府管理推向了改革的边缘，再不施行改革，也许过去20年取得的很多成就因此将化为乌有。提高政府管理水平，有效治理腐败已成为社会各阶层的呼声，也是孟加拉能否最终实现千年发展目标的关键所在。 　　资料来源：世界银行《孟加拉发展政策审议——成就巨大，挑战仍存》 　　附表四：孟加拉国“千年发展目标” 　　目标一：消灭极度贫困和饥饿 　　单位：美元 　　　　　1991－1992　　2000　　2015 高贫困线　　　58.8　　　49.8　　29.4 低贫困线　　　42.7　　　33.7　　21.4 极度贫困线 高限　　　　　6.8　　　　4.6　　　3.4 低限　　　　　3.9　　　　2.3　　　2.0 　　目标二：初等教育入学率达到100% 　　　　　　　　　　　1990　　　2000　　　　2015 初等教育入学率（%）　　77　　　　97　　　　100 初等教育普及率（%）　　40.7　　　67　　　　100 　　目标三：儿童死亡率降低2/3 　　　　　　　　　　　　　　　　1990－1991　　　2000　　　　2015 5岁以下儿童死亡率（每1000新生儿）　151　　　　　110　　　　　50 婴儿死亡率　　　（每1000新生儿）　　92　　　　　57　　　　　　31 目标四：缩小性别差距（入学率达100%目标） 　　　　　　　　　　　　　　　　　　1991　　　　2000　　　　2015 女童初等教育入学率　　　　　　　　　　66　　　　97　　　　　100 妇女识字率　　　　　　　　　　　　　25.5　　　　40.1　　　　100