孟加拉的金融业改革

　　孟加拉对金融业的改革发端于1980年代，当时乌托拉银行和普巴里银行进行了非国有化改革，一批新的私营商业银行获准经营。八十年代中期还组建了“货币、银行和信用委员会”，负责明确最初阶段改革的范围和形式。到九十年代初，孟加拉和世界银行签署了“金融业调整信贷协议”（FSAC），金融业的改革得以加速推进。尽管“金融业改革计划”（FSRP）终止于九十年代中期，但改革的各项措施仍然在继续推行。 　　1996年“金融业改革计划”到期以后，孟政府组建了“银行改革委员会”（BRC），BRC于1999年提交了详细的改革建议书。此后孟加拉政府只是部分按照该建议书行事，大部分建议并未付诸实施。在上次全国大选筹备期间，孟“政策对话中心”（CPD）组成一个“金融业改革工作组”，又准备了一系列的政策建议，供未来的新政府参考。BNP政府上台后，在改善金融业面貌方面继续采取了一些措施。本文旨在对近些年孟加拉金融业改革的措施和方法进行评介，并由此展望未来一段时间里孟金融业改革的重点和难点，供有关方面参考。 　　一、摸索中前进的金融改革 　　孟加拉的金融业改革始自1982年，当年政府允许开设地方私营银行，并将6家国有商业银行（NCBs）中的2家进行了非国有化改造。允许私营银行开业的主要原因是政府希望借此鼓励私营企业，促进银行业的竞争。但由于缺少严格的监管，再加上政府对孟加拉银行实行一套僵化的规章制度，非国有化和私有化进程未能产生预期效果。虽然在一些方面客户服务得到改善，但银行业总体效率特别是信用管理方面的效率却在下滑。 　　为改变不利局面，孟政府于1986年组建了“国家货币、银行和信用委员会”。委员会首先考察了银行业存在的各种问题，如银行利率问题、孟加拉银行的再融资政策、国有商业银行和开发金融机构（DFIs）的逾期贷款问题、农村和农业贷款问题、孟加拉银行的监督问题、银行管理、欺诈和伪造等问题。在委员会提交了大量建议之后，政府采取了很多措施，包括制定国有商业银行和开发金融机构的恢复目标、禁止贷款违约者获得新贷款等，但这些措施仍然没有能扭转银行效率下滑的趋势。 　　为提高银行业的效率，世界银行根据“金融业调整信贷协议”，在1990年确定了孟加拉金融业改革计划的目标，包括○1逐步放松利率管制，提高信贷分配效率；○2提供相应激励，鼓励银行向优先扶植部门放款；○3对优先部门的补贴透明化；○4采用适当的货币政策；○5改善债务偿还环境；○6加强资本市场建设。 　　“金融业调整信贷协议”没有解决信贷资源向生产性部门有效配置的问题，利率自由化也没有带来竞争。虽然引入了新的经营管理质量评估工具，但国有商业银行的管理效率并没有明显地改善。就在此时，世界银行业出现了一个新趋势，即实行贷款分类制度、制定储备和资本充足标准。相比之下，孟加拉银行业的财务状况远未达标，这使得银行业的薄弱之处充分暴露出来，这种压力迫使银行业加快改革的步伐。 　　“银行改革委员会”认为最重要的是重新构造监管机构，以保证对银行强有力的监督。同时，“银行改革委员会”还要求强化法律框架，实现对国有商业银行的有效重组。为减少政治干预，委员会提议政府不应干涉孟央行孟加拉银行董事会的事务，并且央行应与政府的赤字融资划清界限，孟加拉银行的董事不能是国会议员、在政党任职或有拖欠贷款的记录。委员会认为孟加拉银行在监管方面“过于忍让”，以致“问题银行”的隐患越来越严重。 　　“金融业调整信贷协议”（FSAC）认为银行改革委员会在银行业改革方面的提议的重点在以下方面： 　　1. 要达到金融改革的目标，首先就要保障一个良好的经营环境，包括宏观经济的稳定、政治承诺以及不受政府和既得利益集团的干预； 　　2. 应制定综合性、系统的政策框架，同时考虑到供需双方的要求； 　　3. 政策措施应有顺序地先后安排和实施。 　　 　　政策对话中心（CPD）金融改革特别工作组认为，金融业改革的重点应放在： 　　1. 坚定的政治意愿和对建立法律法规的承诺； 　　2. 有效和迅速的将有关银行业的法律制度付诸实施； 　　3. 孟加拉银行更加强化和有效的监督体系； 　　4. 国有商业银行必须提高效率以应对竞争； 　　5. 增强政府对金融业管理的可靠性和透明度； 　　6. 停止银行业工会的非法活动； 　　7. 重视人力资源开发和信息技术的应用。 　　二、近期银行业改革的措施 　　1．降低银行利率 　　BNP政府上台之后不久，为降低贷款利率从而增加贷款规模，孟加拉银行降低了银行利率。降息之后，大多数的国有商业银行和私营商业银行都按比例或多或少的降低了贷款利率，银行的实际利差有所缩小。但国有商业银行的实际利差却没有缩小，因为它们在下调贷款利率的同时，还下调了存款利率。私营商业银行和外资商业银行的利差都有下降。 　　必须注意到的一点是，由于孟加拉金融市场存在严重的分割，银行利率和市场利率之间缺乏紧密联系。在准备金率为20％的情况下，存贷利差应为2％左右，然而在整个90年代，利差几乎是7％。存在高利差的原因，一是银行体系数额庞大的不良资产（NPA）；二是银行之间互相串通，没有正确理解价格策略；三是国有商业银行普遍存在的经营成本高，机构臃肿等问题。所有这些造成银行存贷利差一直维持在不合理的高水平。 　　国有商业银行占商业银行不良贷款（按五级分类划分）总额的75％，而且与私营和外资银行相比，国有商业银行的经营和管理费用偏高。正因如此，要持续降低贷款利率，就必须尽快降低国有商业银行的不良资产比率和经营成本。 　　私营银行贷款占全国贷款总额约为27％左右，与外资银行合计占贷款总额的33％，其余67％的贷款全部由国有商业银行发放。与孟当地银行相比，外资银行的利差非常之高。虽然这些银行认为高利差归因于它们“高效率、高质量”的客户服务，但央行同样要求外资银行压缩存贷利差（通过降低贷款利率）。考虑到外资银行不良资产比例低，压缩利差应该是可以承受的。央行寄希望于外资银行贷款利率的降低能够迫使其他银行（国有和私营银行）降低贷款利率，但由于外资银行所占市场份额太低（6％），这种期望是不切实际的。这么低的市场份额决定了外资银行无法扮演“价格领导者”的角色，它们只能跟随和接受已经形成的市场价格（利率）。因此，要降低贷款利率和银行利差，首先必须降低的是国有商业银行的贷款利率。 　　2．将不良贷款水平与大额贷款审批联系起来 　　孟加拉银行于2002年1月修订了《大额贷款条例》，新条例规定：净不良贷款在5％以下的银行，可批准的大额贷款最多可占贷款总量的56％（一般认为1000万塔卡以上的贷款即为大额贷款），而此前该类银行最多可批准占贷款总额80％的大额贷款；净不良贷款比例在5％－10％的银行，可批准的大额贷款最多可占贷款总量的52％，低于以前的70％；净不良贷款比例在10％－15％的银行，可批准的大额贷款最多可占贷款总量的48％，低于以前的60％；其余银行可批准的大额贷款最多可占贷款总量的44％，低于以前的50％。 　　新规定的缺陷在于，贷款质量最差的银行（不良贷款占20％以上）竟未受新政策的影响，它们仍维持40％的大额贷款比率不变。有人担心新条例会限制银行贷款的增长，因为不良贷款少的好银行受限，而高不良贷款率的“差银行”几乎不受影响。 　　根据现行条例，银行要批准任何超过自身资本量15％的贷款都必须经中央银行允许。新条例可望将银行的信用风险控制在一个合理的范围，禁止银行将信贷资源集中在少数借款人手中，鼓励银行向中小企业（SMEs）放款。从限制高不良贷款银行的信用风险的角度看，新规定有其合理性，但将大额贷款认为是高风险贷款却不尽合理。如果是为了增加对中小企业的贷款，只有针对信贷供给方的政策是不够的。要将资源有效地配置到生产性部门（如中小企业、农业等），信贷需求方的问题同样需要解决，如抵押要求、复杂的贷款程序、高沉没成本，无法满足的贷款条件等。实际上，无论是1990年之前的贷款指导原则，还是1990年放松管制之后的贷款体制都没有考虑信贷需求方的要求。新的孟加拉银行大额贷款条例有点像通常说的“狭义银行”（指银行只将资金投向高流动性的资产）。作为解决高不良资产问题的方案，长期措施应集中在改善问题银行的生存能力上面，过渡期的措施可将重点放在防止资产质量进一步恶化上。这意味着要将金融机构的增量资产限制在低风险的高质量证券方面，将存款的流动性和到期日与资产匹配起来。 　　3．合并国有商业银行和开发金融机构的亏损分支机构 　　为使银行真正实现商业化经营，孟有关当局决定将国有商业银行和开发金融机构那些连续多年亏损的分支机构进行兼并/合理化。央行决定，连续5年亏损并且在未来无法实现盈利的分支机构须并入临近的分行。当时国有商业银行和开发金融机构共有806个分支机构连续5年亏损，对这些分行的兼并和合理化分3个阶段实施，分别在2002年的6月、9月和12月。但央行同时决定在现有分行方圆5公里范围内保留至少一家分支机构，优先考虑同一银行内部的兼并，被合并的分行裁减下来的员工须由本银行其他分行接纳。这样算起来，估计大约200家分行不能实施兼并，因为其方圆5公里内再没有其他分行。在成功实施分支机构合理化计划之后，预计至少500个国有商业银行和开发金融机构的分行将被关闭。 　　从提高效率，减少亏损的角度看，分支机构合理化计划的方向是对的。但是在总分行制度下，利润和亏损不仅仅是某个分行的问题，更是整个银行的财务问题。如果盈利是银行经营的唯一目标，那么大部分孟加拉的国有银行都该关闭，因为它们已经多年亏损。不得不承认的是，国有银行并非严格按照市场原则行事，它们也受社会福利目标的左右。 　　在1991年开始的金融改革中，位于农村的分支机构（大部分亏损）没有被给予足够的重视，这也是这些分行逐渐失去生存能力的原因之一。在2001年7月，国有商业银行和开发金融机构分别有3612家和1296家分支机构，二者之比为2.8∶1。在关闭500家分行之后，这一比例变为2.4∶1。分支机构合理化计划实施之后，国有商业银行和开发金融机构的网络覆盖比例下降了10％，相应地，农村分行所占比例也下降了。 　　在七十年代和八十年代，国有商业银行和开发金融机构被要求扩充分支机构，却完全没有考虑经济上的可行性。甚至在乌托拉银行和普巴里银行进行非国有化改造时，其他银行还被迫接管这两家银行的亏损分行。1993年，国有商业银行再一次实施了分支机构合理化计划，还成立了一个以孟加拉银行副行长为首，由各国有银行的总经理组成的委员会。委员会决定关闭/兼并997家连续3年亏损分行中的106家，其余891家分行没有关闭是考虑到社会经济方面的原因或是政府财政运作的需要。 　　4．贷款偿还措施 　　孟加拉银行业最大的问题是巨额不良贷款。贷款不能按期收回不仅影响了银行的盈利性和流动性，也大大提高了贷款的成本，以致信誉良好的借款人也受到影响，甚至在有些情况下，优质客户也会故意拖欠贷款。巨额不良贷款侵蚀了银行的资本金，因此不良资产问题应是银行改革中首先要解决的课题。 形成不良贷款问题的因素有很多：缺乏贷款项目筛选技术、银行管理缺少监督、受政治和既得利益集团的不良影响、贷款定价过高、经济环境多变，腐败再加上有关股东缺乏职业道德等。为解决问题贷款，银行改革委员会在1999年建议发布和实施切实可行的“还贷政策”，组建资产管理公司（AMC），在各银行建立专业化的贷款管理部门。财政部联合孟加拉银行和各国有银行及开发金融机构，实行银行系统贷款呆帐核销指导方针。孟加拉银行还同时针对四家国有银行不良贷款的回收制定了一整套激励措施。根据这些措施，国有银行员工如能帮助银行回收逾期7年以上的不良贷款，回收部分的7％归其个人所有；如回收逾期3－7年的不良债权，本人可得到总额的6％作为奖励；其他不良贷款回收以后，个人可得5％的奖励。除此之外，银行员工如能收回“可疑贷款”，可得到4％的奖励。奖金将在相关贷款帐户关闭后按年付给。如一家分行没有能够削减前一年不良贷款总额的5％，则激励措施无效。 　　应该看到，这些激励措施只是短期或过渡期的办法，要长时间持续降低不良贷款比例，政府应考虑组建资产管理公司和专门的贷款管理和分类部门。 　　5．调整董事会和管理层的授权和责任划分 　　2002年2月，孟加拉银行下发文件，界定了国有商业银行和开发金融公司董事会成员和总经理的职责权限。新政策赋予董事会的权力有：负责制定和批准经营目标、战略、收支政策和贷款策略等，还要负责定期（每季度至少一次）监督经营方针的落实情况。新政策规定了总经理的贷款审批权，只要不超过总资本的7.5％的贷款无需获得董事会批准，由经理直接审批。董事会还负责批准银行的预算（在政府规定框架内）、人员的雇佣和调动、培训方针及企业风险管理政策等。董事会也被授权监督银行的内部控制系统，成立特别审计小组等。董事会应提交有关银行经营业绩的分析报告，供政府部门参考。总经理在政府和董事会的授权范围内行使职权，确保遵守《银行法》和其他规章制度，负责实现企业的经营目标。 　　为提高国有商业银行的管理效率，银行改革委员会强调要赋予董事会足够的权力，禁止财政部从中干预，强化内部控制机制。对于私营商业银行，BRC强调要保护银行的管理免遭董事会成员的不合理干预和影响。根据新规定，银行的总经理将同时对政府和董事会负责，国有商业银行的首席执行官们仍然面临双重领导。尽管董事会已经获得了很多授权，但财政部仍有足够的权力控制国有银行（包括预算的批准、采购政策、基建等），随着时间的推移，这些基本权力将逐步移交给董事会。 　　6．确定准备金率要求 　　2002年银行的流动性危机使拆借利率陡然上升了50％，私营商业银行亦受影响，特别是“第三代”私营银行，即90年代末才获准经营的银行。在流动性危机发生之前，现政府怀疑新银行的经营能力，便要求所有的政府部门从这些开业不足5年的银行提款，如此一来，这些银行便立刻陷入巨大的流动性压力。当时，中央银行规定，各银行的现金准备以本国货币的形式储备。孟加拉银行的官员认为流动性危机的发生是由于这些银行资金管理体系薄弱造成，但银行管理层则抱怨政府的政策调整既没有征求他们的意见，也没有留给他们足够的时间来应付。可见，审慎监管的时机选择很重要，既要考虑到经济周期的因素，又要留给各银行充足的准备时间。现政府可能是认为商业银行的数量已超过最佳数量，并可能因此使一些新的私营银行变成“问题银行”。也是由于这个原因，现政府已经宣布不再为新银行发放营业执照。同时，孟加拉银行将实施一项具体的“市场退出政策”，该政策有助于银行业合规经营，促进金融业通过兼并、收购和清算（破产）等方式实现重组。 　　三、改革前景展望 　　目前为止的政策措施一直着眼于银行的理性扩张和效率提升，在加强审慎监管和促进建立良好经营环境方面却动作不大。在解决长期存在的问题，如巨额不良资产、银行储备与资本不足等方面收效甚微。因此，孟加拉金融业下一步的改革重点应在于： 　　（一）强化孟加拉银行的监管基础 　　1．和私营银行一样，国有银行也必须对央行负责； 　　2．国有商业银行的董事会和总经理应对央行负责，而不是对财政部负责； 　　3．必须尽快解决国有商业银行的监管者（孟加拉银行）遵从所有者（政府）的怪圈； 　　4．引入“市场退出政策”，金融业的市场准入和准出政策须由中央银行在不受外界干预的情况下公平掌握； 　　5．增强孟加拉银行的监督能力； 　　6．尽快采用“巴塞尔银行监管委员会”提出的《有效银行监管的核心原则》（巴塞尔协议）。 　　（二）改善国有商业银行的财务状况 　　为保证银行业一定的竞争性，首先就要改善国有银行的效率。简言之，就是改善资本充足率，减少不良资产，降低经营成本。截止2001年底，国有银行的资本量大幅下降至130亿塔卡的水平，风险加权资产资本充足率只有4.24％。如政府不能注入新资本，国有银行可考虑用发行股票或债券的方法补充资本。或将国有银行的固定资产重新评估以反映当前的市场价格。 　　（三）解决巨额不良债权存量问题 　　截止2001年底，国有商业银行不良资产总额达2360亿塔卡，整个银行体系的不良贷款比率高达31.5％，国有商业银行为37％。解决这些遗留问题的方法有： 　　1．成立资产管理公司； 　　2．拟定“贷款回收政策”，作为银行贷款政策的一部分； 　　3．组建问题贷款处理部门； 　　4．国有企业的呆坏账由国家预算拨款冲销。 　　（四）成立金融重组管理局 　　国有商业银行和开发金融机构的问题巨大而且头绪繁杂，私营银行也有不少的“问题银行”，不解决这些问题，银行效率无从谈起。可考虑成立金融重组管理局以专业化、高效地解决银行的问题。 　　（五）提高管理效率的措施 　　1．通过“管理层甄选委员会”任命银行高层管理者； 　　2．解除政府对国有商业银行董事长和董事会成员的间接控制； 　　3．定期公布银行的财务报表以增强银行业绩的可读性和透明度； 　　4．保护私营银行的管理层免受发起人的无理干预； 　　5．采用合同制任命最高管理层。 　　（六）增强法律体系的效力 　　1．改善总体法治环境； 　　2．严格要求银行家的道德标准，开展银行和法律部门间的合作。 　　（七）创造贷款和债券的二级市场，联结资本市场 　　流动性好坏是客户对银行的信心所在，在银行体系资本不足的情况下，必须采取预防措施增强流动性，否则有可能造成银行体系的崩溃。银行可考虑实行证券化，创造政府债券和贷款的二级市场，加强货币市场和资本市场间的联系。 　　总结起来，孟加拉银行业的问题由来已久，无论是国有银行，还是私营和外资银行，都已到了非改革不可的时候。治理结构先天不足、管理方法落后、经营效率低下、银行利率畸高、不良资产负担沉重、缺乏良好的法律和信用环境……，在这些问题的困扰下，孟金融业似乎是注定要走一条荆棘遍布、步履维艰的改革之路。但无论如何，今后改革的力度只能加大，绝不能再瞻前顾后，犹豫不决；改革的步伐只能加快，迟疑和侥幸的作法只会将孟国金融业一再推向崩溃的边缘。 注释： 　　○1贷款五级分类制度是根据内在风险程度将商业贷款划分为正常、关注、次级、可疑、损失五类。这种分类方法是银行主要依据借款人的还款能力，即最终偿还贷款本金和利息的实际能力，确定贷款遭受损失的风险程度，其中后三类称为不良贷款。目前的贷款四级分类制度是将贷款划分为正常、逾期、呆滞、损失四类。 　　○2《有效银行监管的核心原则》（即《巴塞尔协议》）确定了国际银行业控制风险和信用扩张能力的新标准，已为世界大多数国家所认同。该协议规定，商业银行或其他存款信用机构的总资本占风险加权资产总额的比例不应低于8％，核心资本比例不应低于4％。 　　○3银行业存款扩张的能力与存款准备金比例成反比，更确切的说，银行法定准备金比例越高，公众持有现金比例越高、银行超额准备金越多，银行体系创造货币量的乘数就越小。 　　○4本文所说之“赤字融资”，是指在中央银行不完全独立的情况下，国家财政通过向中央银行借款来弥补财政赤字。这一作法往往导致中央银行增发货币，在部分准备金制度下，通过商业银行系统的乘数作用，货币供应量成倍放大，极易诱发通货膨胀。 　　○5广义货币量（M2），是指在狭义货币量M1（流通中纸币＋支票存款＋生息的活期存款＋旅行者支票）的基础上，再加上储蓄存款＋$10000以下的定期存款＋货币市场共同基金。