瑞典对外援助调研报告

驻瑞典使馆经商处 经 贸 调 研 2005年5期（总第24期） 2005年3月15日 ------------------------------------------------------- 瑞典对外援助调研报告 内容提要 瑞典作为发达国家长期以来一直致力于对发展中国家的援助，并将目标集中在贫困国家。2003年，瑞典用于国际发展合作的资金达159亿瑞典克郎。瑞典国际发展合作署(SIDA, The Swedish International Development Cooperation Agency）是瑞典政府主管并实施国际发展合作事务的机构。本文详细介绍了瑞典发展援助领域的政策和SIDA在实施过程中的具体做法。 主送：部欧洲司、国际司、援外司 报送：馆领导 执笔：郭颖 瑞典对外援助调研报告 一、 瑞典的对外援助随着历史的发展而不断变化 瑞典帮助贫困地区提高生活水平和质量在历史上早有记载，1860年，瑞典传教士首次到埃塞俄比亚旅行。其主要目的是让更多的人信奉基督，同时为贫困人民开设课堂和提供医疗保障。1952年，瑞典合作委员会成立了瑞典第一个政府性的发展合作组织，埃塞俄比亚和巴基斯坦成为最先接受援助的国家。瑞典为这两个国家提供建筑及职业教师培训等援助。随后，家庭援助计划在斯里兰卡启动，所需费用由政府和援助机构共同承担。在获得贫困国家所需援助项目的资料后，瑞典对非政府组织的援助也不断增加。当时瑞典合作委员会对16个项目提供了援助，Ulla Lindström成为瑞典政府历史上第一任发展援助大臣。瑞典人Dag Hammarskjöld1955年到1961年任联合国秘书长期间，在改善贫困国家现状，提供援助方面也一直扮演极其重要的角色。 七十年代，瑞典的对外发展援助仍为初期阶段,提供援助的国家也只有20个左右，主要是建造学校、医院、发电厂和工厂。 八十年代，对外援助变成了捐赠，人们习惯称此形式为捐赠和受援。这一时期教育是最主要的援助项目，其原因是许多贫困落后国家急需教师和医护人员。 九十年代，人们开始将捐赠改为发展合作和国别合作。这与早年的发展合作形式大相径庭。这样的合作形式是基于双方地位平等的要求，同时这种合作也有着长期发展的可能。 二、 对外援助实施机构 瑞典国际发展合作署（SIDA）是瑞典政府机构，代表议会和政府开展对外援助工作。目前制定的主要工作目标是减少世界贫困人口和为贫困人口改善生活条件，其中包括促进受援国的经济增长、经济和政治的独立、自然资源的可持续利用、民主和性别平等等。 SIDA的援助项目通过与120个非洲、亚洲、拉美和中、东欧国家和组织共同实施。但对外援助合作预算金额、发展合作的国家以及合作的主要项目是由瑞典议会和政府共同决定。 SIDA不但要参与国家之间的直接合作，还要履行联合国与欧盟分配的发展合作任务。每年SIDA的援助项目都要超过6000个。这些援助项目涉及教育、医疗保健、住房、基础设施建设、贸易等领域，其中的主要部分是为受到战争和其他疾病影响的国家提供紧急援助，同时也为中小企业提供法律咨询。 三、援助管理模式 瑞典对外援助管理程序是SIDA的整体政策、援助方式和形式框架的结合，主要的框架分以下几部分： 1． 战略性框架，例如国家战略和国家计划。 2． 政策和方式框架，以SIDA的工作及其他政策性文件为代表。 3． 形式框架，以瑞典法律和SIDA规则为代表。 接受援助的国家要贯彻瑞典的援助框架条款，SIDA所提供的计划、执行方案、监督和报告的程序及规则要被采纳。为了能够达到有效的合作效果，瑞典要与合作国协商，以保证找到两国都满意的解决方式。 在瑞典与受援国进行合作时，由SIDA来决定援助的程序和项目。受援国负责援助项目的计划、实施，其中也负责管理瑞典提供的援助资源。 瑞典的援助项目及程序的提供主要由SIDA负责，同时还提供援助计划、对援助过程予以监督以及与合作国继续合作进行磋商。援助方式通常包括金融和专业资源的援助，但也有一部分为物质援助。最主要的阶段是准备阶段。瑞典在对其他国家进行援助时，重点是所制定的程序和项目中的援助目标的匹配程度。另一方面，瑞典资源的有效、正确的利用也是被考虑的一大因素。 四、援助申请程序 1.向SIDA申请援助 SIDA对外国实体（政府、协会、组织或个体）提出的援助项目建议和要求给予预先支持。向SIDA申请援助没有格式的标准，同时在内容上也没有正式的要求。请求可分为正式和非正式。对于正式的合作形式，正式的请求是必备的。请求在规模、性质、复杂程度上有很大差别，SIDA会根据评估准则和不同形式的具体信息来给予相应的答复。通常情况下，SIDA会花费一段相当长的时间做准备工作，为合作伙伴设计一套合适的援助方案和程序。双方的对话在准备阶段也是非常重要的一个因素。 2.初始准备阶段 开始的准备工作作为最初的一个机会来评估来自于合作伙伴或其他申请者的请求。第一次评估要在是否接受请求给予答复。如果请求不符合瑞典认可的框架结构，就会被拒绝。关于合作形式，也都应列入到准备阶段的工作中。 3.深入准备阶段 这一阶段主要根据SIDA的评估准则，评估建议的各方面进行工作。同时与合作伙伴一起决定瑞典所提供的援助的规模和性质也是一大重点。请求的不同模式和性质使深入准备阶段的准备时间和成果上也有所不同。在这一阶段，双方应考虑到许多影响合作效果的因素并就此达成一致。例如：监督和评估系统等。同样地，整个责任的描绘和双方对话及磋商的形式也应达成共识。 在深入准备的最后阶段，SIDA撰写评估备忘录，为SIDA是否接受请求提供依据。双方确定合作关系后要共同起草详细的协议，以便对双方的合作予以约束。协议应该包括具体的援助操作程序或执行的管理模式。 4.协议阶段 协议阶段包括准备阶段、启动阶段、执行和完成阶段。在准备和启动阶段所签署的协议内容应由SIDA和合作伙伴共同负责检查。对于较大或复杂的项目，执行计划应包括常规管理和战略问题的处理。计划还应包括双方所负责的任务范围。 5.回顾反馈阶段 回顾反馈一般发生在签署协议之后，可以将它认为是对准备阶段成果的反射。在有些项目中，合作伙伴应参与回顾评价活动中，一同评估援助国所提供的援助带来的影响、持续性和效果。并不是所有的援助项目都需要回顾反馈这一环节，但双方必须提前声明双方共同参与的阶段，和SIDA单独操纵的环节。 五、外交部与SIDA的合作 SIDA与瑞典外交部有着紧密的合作关系。瑞典政府决定SIDA与那些国家进行合作，双方一同根据受援国的请求和需要来制定国家战略方针。他们之间的合作还涉及其他领域，例如政策和信息方面。千年发展目标就是瑞典外交部与SIDA共同开展的其中一个合作项目，该项目包括8项目标： 目标1 -- 将极端贫穷和饥饿人口减少一半 目标2 -- 普及小学教育 目标3 -- 赋予妇女权力和促进男女平等 目标4 -- 将五岁以下儿童死亡率降低三分之二 目标5 -- 将产妇死亡率降低四分之三 目标6 -- 扭转疾病特别是艾滋病毒/艾滋病和疟疾的蔓延 目标7-- 确保环境可持续发展 目标8 -- 建立全球合作伙伴关系，制定援助、贸易和减债指标 六、以合作的方式促进全球发展 为了达到减少贫困的最佳效果，SIDA和瑞典外交部联手与瑞非政府组织、其他政府机构和瑞典商业委员会共同合作促进全球的发展。 1.与非政府组织的合作 每年大约有300个瑞典非政府组织都要参与对发展中国家提供援助的项目中。2000年，SIDA提供了9亿瑞典克郎通过非政府组织对发展中国家进行援助。这笔金额投入到100多个国家的2000个援助项目。援助项目集中在帮助合作国的人才培养等。 2．与贸易和工业领域的合作 私营企业的发展对合作国的经济增长至关重要，特别是对贫困的 农村地区。积极地发展合作国的贸易和商业对瑞典的经济也有着促进作用。SIDA一直致力于在工业、商业和贸易领域为合作方建立有效的行政和司法体系，为持续的经济增长铺平道路。瑞典政府和SIDA为合作国提供的援助也帮助瑞典公司在全球范围内扩展业务。在过去的几年中，SIDA的援助贷款为发展中国家的基础设施项目共提供了250亿瑞典克郎，众多瑞典公司都得益于此。爱立信公司首次与中国进行贸易往来时，也是受益于SIDA的援助贷款。 在许多国家，私营企业在为投资寻找必要的资金帮助时会遇到巨大的困难，但如果SIDA能够提供担保，就会有意想不到的结果。例如，乌干达电信经营商MTN在当地的资本市场发行的本票就是由SIDA提供的商业风险担保。贫困人群在银行借贷时也会遇到同样的问题。微型筹资是一种新生概念，即向贫困人口提供财政服务的方式。经过20年的实践显示，贫困人口是可靠的借贷者，他们想通过投资扩大自己的业务，或是在可能的情况下储蓄。SIDA在孟加拉、玻利维亚、莫桑比克、尼加拉瓜、坦桑尼亚和津巴布韦等国家对几个微型筹资项目都予以援助。 Start-South 和 Start-East是SIDA为瑞典中小企业在非洲、亚洲、拉丁美洲、东欧和巴尔干半岛国家投资而制定的计划。其中包括对投资、减少商业风险、培训费用联合贷款等方面的援助。Start计划的目标是增强受援国公司员工的技能及技术知识。 3. 通过公共行政管理机构促进民主意识 SIDA通过向合作国提供更为有效的公共行政管理模式，促进合作国在人权及民主方面发展。 许多国家包括一些已经将民主主义作为政治制度的国家，仍受从前的不平等制度影响，人民的权利被忽视，不能实现民主平等。公共行政管理机构能够简化民主的实施过程，有效率的公共行政管理机构对民主、经济增长和社会发展都起促进作用，相反，效率低下的公共行政管理机构只能浪费资源。 八十年代早期，SIDA就与合作国进行政府机构间的友好合作。在过去的几年，瑞典国家税务局、国家统计局、国家审计办公室、国家金融管理局和国家政策办公室已就此为一些国家提供了大量的帮助。其主要方式就是向合作国提供瑞典已经运用了几十年甚至几个世纪的行政管理知识和经验，涉及行政管理制度、组织模式、技术和领导才能等方面。通过长期广泛的合作，受援国已经能够运用瑞典及国际先进的行政管理技术来解决他们自己的问题。 七、瑞典与亚洲和中国的发展合作 亚洲是世界贫困人口最多的地区。瑞典与亚洲发展合作的目的是改善贫困人口的生活质量。但由于地区和国家的不同，发展合作的项目及方式也存在着巨大的差异。瑞典早在1953年就向印度提供援助。六十年代中，SIDA成立之后，印度首先成为SIDA的受援国，其次是巴基斯坦。在援助的初始阶段，SIDA主要是提供卫生保健、学校、森林及能源资源的援助。到七十年代，瑞典对亚洲的援助延伸到了东南亚地区。瑞典与中国的发展合作开始于1979年。 1． 援助项目 瑞典对中国的援助项目主要涉及环境、平等、人权和民主等方面。 （1）环境 虽然中国的环境法令较从前更加严格，但执行起来仍有局限性，所以中国的环境污染仍是一个普遍问题。大量的投资和深化教育来增强人们对环境保护的认知对改变发展进程是十分必要的。 SIDA为若干个可持续发展项目提供经费。这些项目是由瑞典驻北京使馆的环境问题专家制定。中国自1994年已经接受了30项优惠银行贷款，总价值8.855亿瑞典克郎。其中大部分资金用于污水排放、能源及供暖系统的改造。 SIDA还支持联合国所作出的决议，帮助中国5个城市进行环境改善和可持续发展。 （2）人权和民主 在中国与瑞典的发展合作中，民主和人权是一项非常重要的工作。自1996年SIDA就开始向中国提供这方面的援助，Raoulsllenberg学院一直为中国提供人权法律的培训工作。大约300名中国公务员已经参加了培训。同时SIDA为复旦大学的学生进行人权教育，使上海贫困地区的居民意识到他们的权利。在过去的四年中，300名中国人，其中很多是企业的决策者参加了SIDA举办的关于环境、人权、健康、工业、电信和能源项目的课程。 （3）健康 新的经济形式和外部的影响使中国年轻人的生活方式发生了很大的变化，同时人们对两性关系也有了新的观念。SIDA为瑞典性教育协会和中国性科学协会的合作提供经费，其目的是为中国年轻一代普及性教育。 （4）与独立组织的合作 很多瑞典独立组织从SIDA获取资金支持以用于在中国进行发展合作活动。这些独立组织有瑞典发展合作非政府组织中心、国际贸易联盟发展合作秘书处等。 瑞典驻北京使馆对地方组织也予以支持，为解决中国的环境及平等问题提供便利条件。在西藏，SIDA和瑞典发展合作非政府组织中心对将近100所学校进行援助。 2． 2002年SIDA与中国发展合作数目 项目 支付 人权及民主 650，000 人权 14,587,000 民主 988,000 公共行政系统 74,000 社会部门 3，495，000 卫生保健 2,970,000 教育 125,000 其他 400,000 基础设施、商业和城市发展 20,798,000 基础设施、城市发展 20,046,000 商业及金融部门 752,000 自然资源管理 10,456,000 自然资源管理 10,061,000 污染和其他环境保护 395,000 其他 10,492,000 总计 60,892,000 3．未来前景 中国与瑞典的合作使两国共同获益。两国还将就人权、平等、环境等问题进行更直接的交流，同时环保领域的合作将越来越被视为战略性合作领域。