法国对外援助概况及对外援助体系构成

一、法国对外援助概况
在经济合作与发展组织发展援助委员会的22个国家中，法国官方发展援助额排在美国和日本之后，列第三位。2003年，在七大工业国中，法国官方发展援助占国民生产总值的0.41%，居首位。
法国政府未制订对外援助法。
1998年以前，法国发展援助体制改革酝酿了20多年，且发表了许多报告。但由于种种原因，改革一直未能实行。
自1998年起，法国政府对外援助政策及机构设置进行了深入改革，中心目标是，在可持续发展的框架下减少贫困及不平等。其主要原则是：
1、使行政管理结构合理化；
2、援助资金集中用于优先联系区国家（ZSP）；
3、改革援助资金分配形式及管理；
4、加强与非政府组织（部门）的协调。
2001年，法国对外援助金额有所增长，占国内生产总值的0.34%（经合组织国家平均水平为0.22%），排在七大工业国的首位。2000年为0.32%。这一年，法国对外援助加大了免除最不发达国家债务的力度，增加了对多边基金的捐款承诺（特别是国际卫生基金）及对欧洲开发基金（FED）的捐款。
2002年是法国对外援助的一个转折点。法国总统希拉克亲自推动，目标是在此后五年内，使法国官方发展援助增加50%，2007年达到占国民生产总值的0.5%，2012年达到联合国确定的占国民生产总值0.7%的要求。为此，法国政府在2002年秋提交的预算中，第一次将发展援助列为国家的优先计划。
同时，法国政府多次在区域或国际会议上，推动发达国家增加对发展中国家的援助。法国在巴塞罗那欧洲理事会会议上呼吁，希望到2006年，欧盟官方发展援助额增加到占国民生产总值的0.39%，也就是每年增加70亿欧元；法国在蒙特雷、Kananaskis和约翰内斯堡等重大会议上，始终坚持将发展援助作为会议的中心议题，并促使发达国家接受增加援助的承诺。
这一年，法国官方发展援助额为58.214亿欧元, 比2001年增长24.2%，占国民生产总值的0.38%。当年，法国3000多个机构，包括地区、省、市、镇在115个国家执行了6000个援助项目。
非洲是法国对外援助的重点。法国的官方发展援助额，特别是外交部主管援外的资金，基本上优先用于非洲国家。目前在法国双边援助中，对非洲援助的部分已占59%。这个比例，将来还会增加。
2002年6月26-27日在Kananaskis首脑会议期间，法国批准了八国首脑会议行动计划。这项行动计划，主要是为了帮助非洲国家改善投资环境，在教育、医疗、水等领域提供援助，并支持在防止冲突和良政方面所作出的努力。此外，行动计划还要求，在蒙特雷大会上承诺的新的官方发展援助额中，至少一半将用于非洲。
2003年，法国官方发展援助总额为64.94亿欧元，比2002年增长10.55%, 占国民生产总值的0.41%。2003年, 财政、经济及工业部预算项下的援助额占48%，外交部占24%，法国开发署占0.004%，研究部占0.055%，国家教育部占0.01%。其中，经财部援款增长幅度较大，达34.3%。预计2004年援助总额为68.82亿欧元，比2003年增长5.97%，占国民生产总值的0.43%。预计2004法国开发署主管项目的援助额增长最快，是2003年的4.58倍。
但是，应该注意的是，1994-1998年间，法官方发展援助额以美元计下降了32%, 占国民生产总值的比例也相应下降，1994年援助额占国民生产总值的0.64%。1997-1998年间，以美元现汇价计算的发展援助额在一年内下降了9%，部分原因是马拉喀什协议中确定的趋同标准要求严格控制预算。1998年，法国官方发展援助总额为339亿法朗(合57.42亿美元)，在经合组织发展援助委员会的22个成员国中占第三位，在G7国家中占首位，占其国民生产总值的0.4%。1996年时，这一比例为0.48%。1998年，法国双边援助占官方发展援助的73%，1994年时占78%。法国参与欧盟援助大幅增加，占法官方发展援助的14%，1994年为11%。法国是FED的第一个出资国。1994-1998年，43%的双边援助投向撒哈拉以南的非洲国家。
自2000年起，对法国海外省（只保留两个）的援助不计算在法国官方发展援助中，因此，法国官方发展援助额占国民生产总值的比例又下降了0.06%。




法国1998-2002年官方发展援助地区分布
单位: 百万美元(以2001年汇率计)
地区/年份 1998 1999 2000 2001 2002
非洲 2283 2248 2192 1952 2850
撒哈拉以南非洲国家 1629 1606 1559 1309 2311
北非 654 642 633 643 539
亚洲 261 258 327 343 397
中、南亚 73 60 103 91 63
远东 188 198 224 251 334
美洲 301 179 161 162 211
北、中美洲国家 196 78 66 71 72
南美 105 102 95 91 138
中东 96 95 103 77 86
大洋洲 693 659 62 58 57
欧洲 43 165 64 48 130
累计 3677 3606 2909 2640 3731
资料来源：经合组织
从上表不难看出，法国1998-2002年间对非洲的援助增长较块，特别是2002年，从上年的19.52 亿美元增加到28.50亿美元，增长幅度为46%。其中，对撒哈拉以南非洲国家的援助规模，在经历了1999、2000、2001年的小幅下降后，2002年大幅增长，从2001年的13.09亿美元一跃达到23.11亿美元，增长76.5%。对亚洲，特别是远东的援助有所增长。对欧洲的援助增加了2.7倍。相反，对大洋洲的援助连年下降。
以2002年计，对非洲援助额占法国双边援助额的76%。其次为对亚洲的援助，占10.6%, 相比来讲，对其它地区的援助显得微不足道。

2001-2002年法国政府对外援助的前10个国家是：
科特迪瓦： 4.32亿美元
法属波利尼西亚 4.25亿美元
新喀里多尼亚 3.42亿美元
莫桑比克 2.39亿美元
摩洛哥 2.22亿美元
埃及 1.84亿美元
波兰 1.76亿美元
喀麦隆 1.44亿美元
赛内加尔 1.39亿美元
马约特岛 1.25亿美元

地区分布：援助非洲撒哈拉沙漠以南地区：19.97亿美元
援助中南亚7.06亿美元
援助其它亚洲国家及大洋洲国家 5.31亿美元
援助中东及北非3.91亿美元
援助拉丁美洲及加勒比海地区2.09亿美元
援助欧洲1.15亿美元
援助其它地区9900万美元

援助资金的具体构成和对外援助方式：

1、 向优先联系区国家提供优先联系基金（FSP）
优先联系基金是对外援助改革的产物，于2000年9月11日颁布法令创立。2001年，61个国家为受援国，2002年为54个国家。此为外交部负责的无偿援助项目方式。项目或计划须有明确目标及期限（通常为几年）。项目结束时需进行独立评估。法国政府与受援国签署项目协议，合作伙伴涉及受援国有关部委及公共机构等。2001年批准的项目总额为1.83亿欧元，占援助总额的99.5%。主要受援国为撒哈拉沙漠以南非洲国家。
发展及技术合作主要领域为：
1）科技、大学及研究合作；
2）视听项目及通讯新技术；
3）文化合作及普及法语；
4）促进非政府合作。

2、 免除最不发达国家债务：
法国是免除最不发达国家债务贡献最大的国家，免债额达100亿欧元，超出其在巴黎俱乐部（Club de Paris）框架下减债55亿欧元的承诺。免债是政府发展援助的补充，使受益的最不发达国家强化扶贫计划。免债资金实际上是无偿援助资金的再投入。主要领域包括：基础教育及专业技术培训，基本医疗服务及防治主要地方病及爱滋病。

3、转型国家储备金（Réserve Pays Emergents）
1）总则
转型国家储备金是1998年法国财政议定书改革的产物。为提高由法国经济、财政及工业部主管的优惠援助贷款使用效率，1998年，法国对外援方式进行了改革，即用“项目方案”取代以往的“国家方案”。具体作法是，经财部对外经济关系总司在提交部际委员会审查项目前，每个项目都由一位独立专家做详细的预评估。部际委员会由对外关系总司牵头、领导。所有与项目有关的部门代表都将被召集与会。这样的会议一年约开八次，会议结论提交经财部裁定，如经财部部长同意，对外经济关系总司将出面与受援国政府进行磋商，并与该国签署贷款议定书。随后，双方代表就财政协议进行商谈，并签署协议。涉及对受援国拨款事务，由Natexis国民银行或法国开发署具体负责。此外，经财部每年还需要确定一个可以使用转型国家储备金的国家名单。2002年，下列国家有被选资格，即南非、阿尔及利亚、中国、埃及、印度、印度尼西亚、哈萨克斯坦、摩洛哥、菲律宾、泰国、突尼斯、土耳其、越南及其它八个国家（玻利维亚、哥伦比亚、哥斯达黎加、危地马拉、乌兹别克斯坦、巴拿马、秘鲁及萨尔瓦多）。后八个国家只在共同筹资时才有资格（特别是与多边出资者共同筹资，如世界银行，地区性开发银行等）。此外，转型国家储备金还可用于资助对法国企业有重要意义的项目，可在任何一个国家实施，与援助相结合。使用过程中，要遵循经合组织制订的与援助相结合贷款的有关规定，如发放贷款的最低优惠利率，禁止资助《纯商业性》赢利的项目。除上述限制外，除军事领域外的任何领域均可使用。
转型国家储备金的使用是以项目为基点的：
l 资金使用评估逐个项目进行；
l 没有国家方案（年度或整体方案）；
l 项目须与贷款议定书内容一致
2）使用转型国家储备金需符合以下标准：
l 必须是对受援国政府发展起关键作用的战略性项目；
l 根据受援国政府要求，特别明确其对项目的兴趣及作为优先领域的项目；
l 受援国有制度及财力上的保障；
l 受援国指定当地执行部门，并与其过渡到市场经济的规定相一致；
l 项目执行应使用法国的技术；
l 与其它双边、地区或多边机构共同筹资的项目被优先考虑。在任何情况下，需与法国和受援国双边发展合作战略、地区性及多边出资者在此国家或地区的政策相协调。
3）根据法国外贸保险公司制订的贷款保险的一系列标准，鼓励对改善环境有利的项目。对于被列为敏感类（即A类）项目，须作环境绩效研究。
自1998年以来，使用该贷款资助了约 70个项目，项目分布在11个国家，资金总额为10亿多欧元。4个项目是与多边机构共同筹资的（BEI、BERD、世界银行）。单个项目金额不等，平均为1500万欧元，最小的为300万欧元。主要领域涉及交通（占50%）、水及环境（占32%）、其它为工业、能源、农食品、健康及教育等领域。

4、研究及支持私营企业基金（FASEP- ETUDES）
研究及支持私营企业基金为法国政府援助发展中国家及转型国家的组成部分，此类资金列入经合组织发展援助委员会援助资金预算。该基金的目的，是以直接或间接的形式配合法国经济国际化，支持法国对受援国的贸易、投资及技术转让。
该项基金，由法国企业或咨询专家在下列领域执行，即：上游项目研究，包括行业研究或可行性研究；技术援助；政策合作行动。
涉及除军事外的所有行业。
受援国包括：列在受援国名单上的国家（由经合组织发展援助委员会确定）；在“优先联系地区”以外的国家（ZSP，法国政府每年确定名单，主要包括撒哈拉沙漠以南国家）。因此，可申请使用这笔基金的国家和地区主要有：
1）亚洲、拉丁美洲、中东（除黎巴嫩及巴勒斯坦）的转型国家，除南非及马格里布国家以外的非洲国家；
2)转型国家（中东欧国家）。
选择项目的标准，主要有：
1）符合受援国的要求：受援国的执行部门无论是国有或私营，均需加以明确论证。受益部门应递交一份意向书或明确申请，书面阐述使用研究基金的工作大纲；
2）符合受援国优先发展战略：由此项基金资助的行业、主题或可行性研究应属于受援国及设在该国大的国际或地区性开发银行确定的优先发展战略领域。
3）显示投资的良好前景：
通过基金支持的项目应显示投资的良好前景。
4）配合法国及受援国间的贸易、投资、技术及技能转让
项目应使用法国的技术及技能，通过项目的开展，带动法国在该国的投资或贸易。
除此外，要考虑项目对环境所产生的影响：
要么项目包含一项对环境影响的研究，要么明确注明项目外部环境保护由其它基金实施或投资。
除上述基本条件外，下列情况也可提供资金支持，即项目使用创新技术，或是共同投资，包括与其它援助国或多边援助机构并行投资。
关于出资额：经过逐项审核，该项基金可提供的资金额不超过投资的10%，提供的设备不超过投资的10%。按照公共基金的要求，已支出的资金不列在投资范围内。绝大部分项目的投资额在10万到30万欧元之间。

5、与非政府组织（机构）联合筹资。

6、出资参与国际组织（如国际货币基金组织等）的发展援助。

2001-2003年法国对外援助总量、结构与构成
单位: 百万欧元
2001年 2002年 2003年 2004年预测 2003-2004年比例变化
财政、经济和工业部 2.042 2.329.52 3.127, 6 3.255,9 4.1%
多边援助 1.669,1 1.235,2 1.262,6 1.236,2 -2.1%
贷款和国库预算中的无偿援助 -183.2 -156.5 -87.9 -186.5 -112,2%
减轻债务 470,4 1.137,5 1.902,8 2.056,2 8.1%
各种担保 85,7 63 -
无偿援助项目和用于结构调整的无偿援助 50 50 150 200%
外交部 1.107 1.703 1.607,1 1.670,7 4%
技术合作 570,9 577 584,6 562,2 -3.8%
优先联系基金（CP） 129,3 109,3 120 140 16,7%
财政援助 17 23,4 20 15 -25%
无偿援助项目和用于结构调整的无偿援助 168,7 166,8 173,3 178 2,7%
食品援助运输 19,1 17,8 17,4 18,1 4%
其它赠款 72,4 47,3 44,4 40,1 -9,7%
紧急援助 9,5 11,4 21,6 16,7 -22,7
多边行动（联合国和欧洲开发基金） 120 750 625,8 700,6 12%
法国开发署（CP） 47,5 168,9 28,9 132,4 358,1%
第一窗口贷款 79,5 100,8 76,6 14,1 -81,6%
调整贷款 -32,1 64,9 -50,9 115,1 --
认捐 3,2 3,2 0%
研究部 350,5 352,6 356,5 360,4 1,1%
国家教育部* 451,2 547,4 638,9 648,5 1.5%
其它部委 301,1 326,1 337,9 407,6 20,6%
食品援助 38,9 17 16,5 17,2 4,2%
难民援助 226,3 260,9 275 300 9,1%
其它 35,9 48,3 46,4 90,4 94,8%
法国海外省 188,8 187,7 185 187,8 1.5%
行政开支 199,6 206,1 212,3 218,6 3%
官方发展援助总量 4.687,6 5.821,4 6.494,2 6.882 6%
占国民生产总值比例 0,32% 0.38% 0,41% 0,43%
资料来源：法国经财部

二、法国对外援助体系构成
1998年，法国对外援助体制发生了深刻的变化。当年2月4日经部长理事会通过的改革方案，目的在于简化发展援助机构，加强其作用，使援助更为透明有效。
机构改革后的总体框架为：
援外集中由外交部和财政、经济和工业部两个部委共同负责，包括合作内容的确定、管理及监测。法国财政、经济和工业部继续起决定性作用；
法国对外援助署是援外的执行部门，负责援外项目的具体实施；
成立国际合作与发展部际间委员会（CICID）；
成立国际合作高级理事会。
这次援外体制改革是在1997年经合组织发展援助委员会对法国援外政策进行审议并提出建议后进行的，是为了将不同的援助方式更好地衔接起来，整合分散的机构，加强对基础社会领域的支持，使扶贫战略更加有效；同时，加强与受援国的合作。

（一）、国际合作及发展部际委员会（CICID）
国际合作及发展部际委员会（CICID），由总理亲任主席，成员由与发展援助相关的12个部长组成。总统派出一名代表参与该委员会的工作。该委员会确定、协调和评估国际发展合作政策走向。经财部及外交部联设秘书处。第一次会议于1999年1月召开。
该部际委员会决定法国援助的方向。它的职能是监督法国发展合作的各相关机构在援助地区和领域方面的优先政策是否一致。每年制订一份总体规划。根据经合组织发展委员会的战略，初步确定法国双边官方发展援助的战略方向和优先领域，即：扩大生产投资，通过改善农业生产率，建立可持续经济增长的基础，制订推动当地资本流通的金融措施，加强重大经济基础设施；强化行政能力建设，推进民主与法制国家建设；便于自然资源的合理利用和国土整治；四，削除贫困，保障全体公民享受基础医疗和基础教育。
部际委员会成立后，法国政府确定了新的优先联系区（ZSP），并对援助政策走向进行了深入的战略研究。
优先联系地区的设立，对于促使双边援助更有选择性、更能集中在最贫困国家，发挥了积极作用。第一次会议确定的优先联系区的国家，主要包括法国前殖民地、撒哈拉以南的东南非、马格里布、黎巴嫩以及巴勒斯坦行政区以及加勒比等国家。
部际委员会每年调整并重新确定优先联系地区的国家名单。
优先联系区国家是法国发展署和优先联系基金援助的地区，由外交部负责进行管理，涉及到司法、经济管理、国防、警察、社会发展等事务。在非联系国家，即大部分拉美国家及亚洲地区（除印支之外），合作主要涉及文化、科技等领域。

（二）、两大部委

外交部
先前主管法国老殖民地关系的发展部1998年撤销后,其对外合作业务于1999年1月合并到外交部。具体合作业务，由外交部国际合作及发展总司归口协调。原设在发展中国家负责发展事务的代表团并入法驻外使馆。涉及制度及主权领域的官方发展援助，由外交部直接管理。改革后，原发展国务秘书改称为发展及讲法语国家部长级代表，分管发展方面的事务。
外交部国际合作和发展总司的职能是：根据法国外交政策，遵循外交政策的总体目标，总体协调由政府和公民社会制定的国际合作计划。此外，该总司还通过法国驻外机构管理以下事务：发展援助框架内的技术转让；学院科技合作；文化合作及法语推广；媒体传播与交流。

经济、财政及工业部
对援外机构设置及工作方法进行了改革，特别是在与转型国家关系方面。
改革财政议定书。财政议定书是为了对一些国家的项目提供低息优惠贷款。1998年改革后，外援项目首先要经本行业专家评估，之后才能立项，然后再商签财政议定书。议定书遵守赫尔辛基规定，即禁止为商业项目提供低息贷款。低息贷款资金，总体上可视为一揽子年度预算，称为“转型国家准备金”，列在官方发展援助中，其目的主要是为了帮助法国企业获取出口战略位置。而改革前的议定书是由经财部国库司和对外关系总司共同管理的，现在则由对外关系总司单独管理。对外关系总司每年需调整和重新确定受益国家名单。现共有15个受益国，均为优先联系地区之外的转型国家。1998年为26个项目提供了贷款，有8个受援国，总援助金额为27亿法朗（合4.58亿美元）。

（三）、执行机构：法国开发署（AFD）
法国开发署负责合作计划和经济技术合作项目的实施及直接管理。开发署保留了工商部门及特殊的财政金融机构的性质，有一定的自主权。近年来，它的业务范围有所扩大，增加了管理贷款的职能，而医疗和教育基础设施合作列入外交部和合作国务秘书部的预算。
同时，对优先联系国双边援助规划，也主要由开发署负责。业务范围涉及到开发银行的所有领域。该署在60多个国家有援助合作项目，在国外设有45个分支机构或办事处。经财部对外关系总司（DREE）与受援国商签的财政议定书中所列项目，由该署执行。这些项目，有的是无偿援助，有的是贷款或混合贷款；项目领域有：基础设施、农村发展及对私有部门的支持。该署使用研究基金，对项目进行可行性研究，负责为法国政府向国际货币基金拨款，负责管理法国全球环境基金。2000年，该署被指定为减轻债务国际规划的法方执行机构。

（四）、国际合作高级理事会（HCCI）
国际合作高级理事会（HCCI）成立于1999年2月，是法国对外援助的新机构，隶属总理办公室。该理事会有60名成员，来自国际联合协会、地方行政单位、基金会、专业组织及大学、专家及有技能人员，任期三年。前部长Jean- Louis BIANCO 任主席。理事会的工作独立运行。理事会定期商议政府及非政府间的国际合作，向政府部门就援助政策提出建议。每年向总理递交一份工作报告。

（五）、法国国际合作公共利益集团（GIP）
外交部新设合作与发展领域公共利益集团。设立该集团的目的是为了促使法国技术援助机构更好地适应双边合作新要求，同时增强法国在此领域的国际投标市场竞争力。该集团于2004年5月27日举行第一次会议，Bruno DELAYE先生（合作与发展总司长）任主席。Jacques WARIN 先生任总经理。

（六）、其它对发展援助起重要作用的部门
1、 法国艺术协会（AFAA）；
2、 发展研究院（IRD）；
3、 农学研究国际合作发展中心（CIRAD）；
4、 驻外法语教学署（AEFE）；
5、 大学及学校作品国家中心（CNOUS）；
6、 大学生及实习生国际中心（CIES）；
7、 法国教育署（EDU FRANCE）；

非政府组织在援助中的作用
法国政府积极支持非政府组织参与发展援助。认为非政府组织参与发展援助是对政府在此领域合作的补充和加强，是法国国际行动的组成部分。
法国非政府组织在人道主义援助及发展援助领域非常活跃，且有相当的影响。无国界医生组织曾获诺贝尔和平奖就表明了这一点。
2002年，几千个非政府组织在国外执行发展项目。其它的非政府组织，如企业、职业组织及工会、大学及医院等都参与了发展合作。
非政府组织参与发展援助的优势在于它们有创新能力, 且提出很多建议。再有，它们致力于在法国和被援助国家间建立一种实际的联系，并且在法国社会中宣传对发展中国家进行官方发展援助的必要性。
但是，在经合组织发展援助委员会成员国中，无论从对非政府组织的直接支持，还是从非政府组织在对外援助总量中所占的比例来说，法国都排在最后。政府和非政府组织之间通过发展合作委员会以及国际合作高级理事会（HCCI），尽管有对话的愿望，但并不能说明非政府组织是官方发展援助管理的中间机构。主要是政府部门对非政府组织的能力和介入援助的持久性不够信任。一般情况下，法国大的非政府组织由成员集资，或由欧盟委员会、其它政府提供一部分资金。1998年外交部给非政府组织提供的资金只有1500万美元，只占官方发展援助总量的0.3%。

驻法国使馆经商参处胡冰