从尼日利亚经济政策的历史演变,看大选后经济政策取向

长期以来，尼日利亚经济政策的制定和实施具有不稳定性、功利性和随意性。政府缺乏深思熟虑长期坚持的基本战略构想来指导各项政策的制定和实施。各项政策支离破碎，相互缺乏协调一致，难以获得整体效应。制定出台的政策犹如墙头之草，在不同利益团体的劲风下左右摇摆，政府常常随意改变和收回政策，而在政策的实施过程中，政策执行常常会变形走样，与制定政策的初衷大相径庭，加之实施中滋生的腐败行为，很难达到政策的预期目的和效果。四年一度的大选，对政府须坚持进行的痛苦的改革产生较大影响，使政府为竞选而力求避免实施触及相关团体利益的改革。尼日利亚经济政策对宏观经济及其产业成功地调节的例子并不多见，历史上如此，现实中亦然。

　　一、经济政策的历史演变
　　1，巨额石油收入并未使经济步入良性发展
　　60年代尼日利亚石油工业的崛起和70年代快速发展，导致货币币值的严重高估，从而严重损害了传统工业和农业生产，尤其是对商品和农作物出口形成强烈冲击。虽然由此带来了国家大量投资，但这些投资严重浪费，产生出大量的闲置设备，最终成为一堆废铁，同时也不可避免地引起腐败。外国直接投资主要流向石油工业，而对非石油产业的流入严重不足。当石油价格下跌时，继任政府未能适时消减过高的不切实际的发展计划，转而向外国大量借贷，高筑债台。政府也努力改变因石油收入管理不善和政策失误所引起的经济失衡，并极力应对国际油价的波动，但很少有成功的时候。石油收入的产生和增长本应使本国经济获得发展良机，但政策的失误和由此产生的腐败使经济反而产生了一系列问题，加之本国众多贫困人口，使许多尼日利亚人开始认识到石油不是民族的福祉而是祸根。

　　2，巴班吉达政府实施了一系列的改革
　　80年代上半期，尼日利亚经济下降，人民生活水平降低，并出现了债务危机。为此，1986年尼国家领导人巴班吉达大胆地进行国际货币基金组织（IMF）式的有限改革，包括取消农产品固定价格，适度减少国内燃油补贴，撤销银行管制，汇率部分自由化。在IMF的支持下，这一政策变化使尼日利亚获得了来自多边债权国和商业银行的债务减免，所实施的改革和外国金融支持使经济有所改善。但90年代初，由于巴班吉达将主要精力放在政治问题上，使经济改革处于停滞状态，缺乏新的政策出台，出现了政策真空。随着1990年因海湾战争引起的短暂的石油繁荣，政府支出再次急剧上升，预算赤字迅速膨胀，1993年达到了占GDP的10%。

　　3，阿巴查政府的改革出现逆转
　　继任的阿巴查政府初期，经济政策发生了变化，变得更加封闭和更加国家主义。1994年预算实际上取消了与IMF的新协定和非常需要的债务减免计划，实施单一法定的汇率1美元兑21.9奈拉，利率高限设定为21%。由于当局庞大的脱离预算支出，其中许多支出无法予以说明和解释，中央银行充当了融资借贷的角色，使预算赤字居高不下。

　　4，经济开始转向自由化
　　面对经济管理的失败以及本国商界要求改变现状的呼声日趋强烈，1995年，阿巴查政府对政策做出了较大变化，开始从经济管制向放松管制转变，最重要的变化是重新建立自治的外汇市场，但公共部门的交易仍维持1美元兑21.9奈拉的官方汇率。1995年实施的进口自由化较大幅度地降低了关税，消除了贸易限制。1996-1998年，官方预算采取非常谨慎的态度，许诺进行过去从未具体实施的私有化和汇率改革，以及维持紧缩财政控制。
　　随着1998年6月阿巴查的死亡，尼日利亚新的统治者阿布巴卡将军实施了进一步的市场改革，取消了双重汇率，对外国投资实行开放政策，部分放开国内燃油市场，宣布大范围的私有化计划。1999年2月，尼日利亚与IMF达成一项工作人员监督计划，表明国家对市场改革的承诺，结束了尼日利亚与IMF多年的冷淡关系。但是，政府未能达到协定所规定的基准指标，部分原因是政府在向民选统治过渡前刻意减缓了政策的变化和改革步伐。即将下野的政府当局增加了政府支出，大量提取国家外汇储备，至今仍有10-30亿美元的外汇储备不知去向，无法说明。

　　5，奥巴桑乔政府有限度地加速改革
　　1999年民选的奥巴桑乔总统上任后维持了市场改革的承诺，消除了人们对他将再次实施他70年代当政的一段时间所采取的国家干预政策的担心。当局表示希望建立一个主要由私营部门驱动的自由的市场导向经济，但是也坚持经济政策不应该完全由市场力量决定，也需要考虑减少贫困和发展本国生产。但从目前出台的政策看，民选政府进行改革的所作所为实际上并不比军政府要强多少，很可能变化的速度要待今年大选一段时间以后才能见分晓。
　　2000年8月，在尼政府与IMF达成的经济改革协定中，IMF对尼批准了一项10.3亿美元的12个月有条件的预备贷款，作为朝着制定更为详细的中期计划迈进的第一步。但因石油价格飙升，政府放弃这一难得的发展经济的有利条件。政府与IMF达成经济改革协定的真实意图是想利用这一协定作为IMF批准其经济政策的标志，并不想跟随IMF的指挥棒亦步亦趋。虽然协定所规定的基准内容要求并不高，主要涉及到政府账户的审计和现行的私有化时间表，但尼日利亚在延期情况下仍未完成该计划。2002年3月，政府从IMF的非正式监督计划中撤出，并说尼日利亚应该追随本国自己的改革战略。政府随后公布了尼日利亚经济增长和发展框架（2003-2007），制定了雄心勃勃的但缺乏足够的实施步骤的经济重组目标。政府不愿表露出继续进行痛苦的改革所面临工会以至政府内部的强烈反对，比如，在削减国内燃油补贴以及鼓励投资那些管理不善产量极低的炼油工业上表现出犹豫不决。尽管尼日利亚石油产品价格是世界上最低的国家，但政府不得不在2000年6月和2002年1月与罢工的工会进行斗争，以达到石油产品价格温和的增加。今年6月政府在大选结束，奥巴桑乔总统获得蝉联后，终于决心实施燃油价格改革，撤销燃油补贴，提高燃油价格，并立即对四家国有炼油厂私有化，但社会反响强烈，尼日利亚劳工大会以全国性大罢工予以回应。

　　6，民选政府的改革承诺仍不十分清晰透明
　　尽管民选政府在官方文件和申明中明确承诺改革，如1997年出版的尼日利亚社会经济长期发展蓝图、尼日利亚经济政策1999-2003以及尼日利亚经济增长和发展框架（2003-2007），但尼日利亚仍然在经济政策的十字路口上摇摆。特别是，至今未能决定是实施进一步的自由化，增大经济中商品和服务对私营部门的依赖，还是仍如过去那样依靠公共部门。对重大经济改革含糊不清的态度，使尼日利亚可能不会获得大量的外国非石油投资和政府孜孜以求的债务减免。
　　政府的主要目标是维持由市场决定的货币汇率，改善预算透明度，强化反腐败运动，削减不需要的政府支出，拓宽包括石油上游领域的私有化范围。长期目标是减少其出口和政府收入对石油的依赖，对农业提供新的推动力以促进非石油出口，以及推动工业化。要达到这些目标，政府需要扫除阻碍衰弱的私营部门发展的无数难题，也需要解决业已毁坏严重的基础设施和信心缺乏的问题。回归民选统治后增加国内和外国投资的期望仍未实现，部分原因是尚未使投资者确信国家经济已经好转。政府积极呼吁外国对非石油领域投资以及旅居外国的尼日利亚人回国投资，但因缺乏信心，反应冷淡。

　　7，私有化进程迟缓
　　私有化进程始于1988年1月，当时巴班吉达将军宣布95个国有公司部分或全部私有化，其中73个实行了私有化，包括保险、银行和农基工业公司，但主要由于财政困难等多种原因，其余22家公司包括几家大型公共企业如尼日利亚航空公司在内尚未售出。到1993年私有化计划实际上陷于停顿。在尼日利亚私有化是一个有争议的问题，公众舆论分化为两部分，一部分支持私有化，认为是一条复苏衰老的公用事业的途径；另一部分担心私有化会加深经济的不平等和破坏国家保护人身份的权力。尼日利亚在改革缺乏效率的大型国有企业中优柔寡断，包括国家电力局、国家电讯公司、国家石油公司等。1998年，阿布巴卡当局宣布了新的私有化计划，但直到1999年5月军政府垮台该计划也未开始实施。
　　阿布巴卡将军为私有化颁布了法律，继任的奥巴桑乔当局发布了在公共企业局领导下分三个阶段实施私有化的计划，概述了私有化的三个阶段。
　　第一阶段：出售商业银行和已经在股票市场上市的水泥厂等。
　　第二阶段：出售饭店、车辆装配厂等国有制造企业。
　　第三阶段：出售国家电力局、国家电讯公司、国家化肥公司、国家航空公司以及四家炼油厂等国有垄断企业。
　　计划实施进展十分缓慢，主要的进展是售出了部分公司和饭店中政府的股份，在政府国营公司的出售方面少有进展。2001年3月，私有化计划遭遇了挫折，在国家电讯公司出售时，已中标的伦敦国际投资公司在支付定金后，购买51%股权的余款未能按期到帐，致使出售宣告失败。2003年初，与荷兰Pantascope签署了一项管理协定，由该公司接手对国家电讯公司的管理。国家电力局、国家电讯公司、国家石油公司及其四家炼油厂和钢铁厂等垄断部门计划在2003年将在第三阶段实施私有化，但看来问题和困难很多，如大选和出售企业价值高估等，这些企业资金匮乏且许多设备资产已荒废毁损。据负责私有化实施事务的公共企业局主席EL-Rufai在今年6月份称，自1999年以来，在第一和第二阶段的私有化计划中，共实施了35个项目的私有化，其中25项已获成功，6项在批准后短期内未达成协议。在第一阶段私有化中，共实现收入238亿奈拉（约2.4亿美元），在第二阶段私有化中实现收入445亿奈拉（约4亿美元）。

　　二、大选后经济政策取向
　　1，经济政策制定和实施机制存在缺陷
　　1999年以来尼经济政策的制定和实施一直反复无常，多变易变，成为宏观经济管理的一大弊端，其主要原因之一在于始终不清楚谁来负责建议和实施经济政策。理论上，副总统负责制定经济政策，但对总统和总统首席经济顾问，他的作用常常似乎是从属和次要的。在总统内阁中，由财政部主要负责整个经济政策特别是预算的制定和实施，中央银行负责货币政策制定和实施，主要的经济数据来源于此。公共企业局负责私有化方面的事务，但又经常与上述负责经济政策的部门发生冲突。另外还有议会中的各种委员会负责检查和建议经济政策，在实施改革的问题上这些机构很少有一致同意的时候，常常形成僵局，一个政府部门建议的改革措施常遭到另一部门的反对。更为复杂的是所有州政府都有自己的政策和预算，并经常发布政策，而这些政策又与联邦政府的政策矛盾而不相一致。
　　今年7月份议会通过了新的总统内阁成员名单。奥巴桑乔总统在确定新一届内阁成员时，更换了绝大多数部长，并一再强调新入选的内阁成员应具备"才干、正直、能力、共同的认知和良好的个人品质"。从新内阁人选看，似乎在学历和能力上有所加强，特别是关键的财政部长一职任用了现任世界银行的一位女副行长尼日利亚人Ngozi Okonjo Oweala，表明了奥巴桑乔总统稳定宏观经济政策的决心，也许未来经济政策制定和实施的质量有一定程度的改善。

　　2，在IMF的督促下将加速经济改革步伐
　　2003年大选前，政府出版了一份新的政策蓝图--尼日利亚经济增长和发展框架（2003-2007），与以前的政策大体上相一致：政府继续实施已制定的颇具雄心的发展目标，即到2007年实际GDP增长率达到最低7%。这份新的政策蓝图，缺乏必要的实施基础，也未阐述达到目标所要采取的改革措施，让人感到似乎与争取大选选票有关，带有较浓重的竞选色彩。低劣的政策实施水平将继续成为政府最大的弱点之一，特别是行政与立法机构二者相互敌视仍将在未来几年内持续存在。联邦、州及地方政府行政管理部门政策实施水平将仍会十分拙劣和低质，政策的通过会长时间耽误，而政策实施将会更长时间的滞后。今年6月，政府为加速石油下游部门的改革，取消燃油巨额补贴，在事前没有经过社会充分酝酿的情况下，宣布提高燃油价格，导致全国性大罢工，迫使政府不得不有所让步，但新的价格因不能弥补进口成本而遭致市场营销商的反对。2003年下半年或2004年IMF有可能和政府达成一项基本的宏观经济改革计划，尽管政策实施将是杂乱无章和不调和的，但IMF可能会在政治压力下维持协定以支持再次当选的民选政府，因而有可能向政府就改革范围和不严格执行协定的规定等问题上做出让步。占尼外债余额70%的巴黎俱乐部在7月份提出有条件地减免尼外债，条件是尼必须重新回到IMF的计划框架内，继续实施业已陷于停顿的IMF工作人员监督计划，并以IMF首肯通过为准。因此，2003-2004年间尼日利亚很可能加速部分经济改革步伐，取消燃油补贴，提高燃油价格便是迈出的第一步。

　　3，财政政策将适度紧缩
　　在大选准备阶段经过对2003年预算进行了较长时间的争论后，议会实际上通过了2003年度预算，但总统尚未签署。基于预测石油价格22美元/桶，该预算建议总支出不超过1万亿奈拉（75亿美元），这与近几年来的预算基本差不多，但完全超出了总统当初建议的7,650亿奈拉的预算。近几年因为原有预算批准长期滞后，后来又制定了多项补充预算，加之石油价格波动影响了预算收入，从而使议会通过的预算经常与预算执行结果很少一致，后者往往超出前者。很可能2003年的预算便是如此。据经济学人情报小组预测，2003年财政赤字占GDP的比例将从2002年的4.5%减少到3.3%。由于预计2004年石油价格将下跌以及政府必须遵守与IMF已达成的政策协定，政府在2004年可能会采取紧缩的财政政策，但削减支出很难得到议会的通过，因此，预计预算赤字占GDP的比例将轻度增加到3.5%。

　　4，货币政策将有所放松
　　2002年下半年，迫于要求刺激非石油部门发展的政治压力，尼日利亚中央银行将最低再贴现率减少了4个百分点到16.5%。虽然2002年通胀逐步降低，但由于政府扩张的财政政策和2002年中期奈拉贬值，可能会导致2003年通胀率上升，因而降低利率可能还为时太早。大选前央行未再提高利率，而政府又不太可能在2003年年底前控制支出。目前产业界强烈呼吁降低利率，以加快国内私有部门对产业的投资，发展本国民族产业，减少对进口的依赖，因此货币政策在2003年年底前将不会采取紧缩措施，2004年的情况也不会有太大变化。2003年6月份汽油价格由每升26奈拉大幅上涨至34奈拉，柴油和煤油则又分别由每升26奈拉和24奈拉上涨到32奈拉，市场上已开始出现物价上涨的连锁反应，各项商品与服务价格已不同程度上涨，通胀加剧势所难免，因此，预计2003- 2004通胀仍将维持在两位数。
（2003.7）