巴西政府2004-2007年发展计划

　注：5月19日，巴西政府召开第四次内阁全体会议讨论和公布了巴西2004-2007年4年发展计划草案，5月底开始至7月22日前在巴西27个州征求社会各界意见，拟于8月31日提交议会审议。该计划以巴西现政府施政纲领为指导，确立未来四年社会经济发展政策、投资方向，发展项目以及主要措施，根据当前国家面临的主要问题确立解决方案，如鼓励生产的配套政策、鼓励出口、替代进口的外贸政策、创造社会就业和改善就业条件劳动社会政策、缩小地区差异的地区发展政策等等。
现将计划有关章节整理如下。

　　　　　　　　　　巴西政府2004-2007年发展计划

　　　 　　　　　　　　一、建设新巴西
　　卢拉总统在就职国家总统时承诺要改变国家形象、改善人民生活。他的当选是人民对新巴西抱以希望的结果。新政府执政第一天起就倡导要面对巴西民族引以为耻而实际上千千万万的巴西人民又身临其中的饥饿和灾难的挑战。政府工作的目标是：建设蓬勃向上和现代化的社会，将国家从昏睡的状况下振作起来，创造就业和财富、建立社会法制，调动社会各方面的积极性和利用一切可以利用的有效资源推动巴西的发展，促进经济稳步和持久的增长，促进社会公正发展，建立团结和全民参与的社会环境。
　　2004-2007年政府计划的宗旨是改变巴西，开创巴西发展的长期模式，推动巴西社会体制的深层改革。2004-2007年发展战略就是合理地、有效地确立巴西政落实这种变革的主要行动。
政府2004-2007年4年计划内容涉及财政体制和预算，确立社会、经济、基础设施投资优先发展项目、支撑宏观经济稳定增长行业发展项目以及其他项目和政府行动。
　　目前巴西面临的主要问题，除了在社会领域的低就业率、低生产力等影响大部分家庭收入增长外，在经济领域主要反映在收入和财富过度集中。实施国家紧急计划或项目是必要的，但不能根治贫穷、减少文盲、消灭使用童工和减少儿童死亡率等。对此，要创造足够的财富增大投资和提高工资收入水平，实现可持续增长。
　　巴西具备年GDP增长超过4%的必要条件，譬如具有迎接新技术挑战的劳动生产力，有丰富的自然资源、有强大的专业技术人员队伍、有一个世界较大的潜力市场、有一大批富有开发精神的、有能力参与世界竞争的企业家，具有参与世界竞争的条件、有广阔市场的、多样化的、具有竞争力的产品基础。当务之急就是集中这些优势条件推动发展计划、实现可持续发展。
　　政府是实现发展计划的引导者和经济发展的推动器，其作用是决定性的。前4年计划之所以成效不显著，是因为缺乏发展计划和明确的部门发展政策。根据国家的现实情况、社会和生产体系特点，规划要充分考虑公共部门和私营经济的利益关系，特别是减少贫困人群比重、消除社会和地区的不平等、收入的合理再分配、减少失业、克服金融短缺、减少决策的不确定性、提高公共部门和私营部门的投资水平等。
　　2004-2007年4年计划以建立以下长期战略为目标：随着生产和就业的增长建立社会和谐和收入的合理分配，环境的可持续增长，通过鼓励建立大众消费市场、鼓励投资和提高生产力，减少地区不平衡发展，增强对外贸易的竞争力、克服外贸经济的脆弱性、实现外向型经济的可持续增长。所有为实现这一战略的政策和措施集中体现在社会、经济、地区、环境和民主等5个方面。
　　　　　　　　　二、从短期到长期的发展战略
　　政府未来4年计划应该有一个坚实的经济基础和符合国家现实。必须建立稳定的、明确的宏观经济体制，以及提高生产力和竞争力的政策。否则必然导致经济失调。
　　稳定的宏观经济体制包括三个方面：以支撑公共外债为特点的税收体制、低膨胀率和坚实的外汇平衡，即经常项目不过分影响国家货币政策、也不影响外国投资的流入。
　　宏观经济稳定是可持续发展的轴心。以宏观经济脆弱为特点的经济增长，面对外来冲击必然会产生危机。不仅不能保持持续发展，而且必然影响收入的合理分配。
　　任何发展模式都离不开宏观经济的稳定特别是保持外贸、财税收入和物价的稳定。从巴西历史看，尽管实施了放松宏观经济政策以获得快速增长的政策，但对长期的发展产生了强大的负面效应。
　　在目前经济转型过度时期，政府在未来发展战略计划是：实现最大经济增长、扩展社会和谐、减少失业和地区不平等、为国家宏观经济的稳定建立必要的制约，如保持对经济平衡的适度调整，即通过提高生产力调节国内需求节奏，保持财政初级赢余以适应国家公共财政长期需求。
　　前几年在基础设施领域的低投资率，不仅已经影响了国家经济的竞争力（特别是交通的高费用），可能成为新的发展周期的瓶颈。因此，增大基础设施投资，是促进国家可持续发展的不可偏废的条件。
　　为保持低痛膨率，必须建立降低基准利率、恢复经济增长的空间，培育一个新的经济增长期。要充分利用经济增长潜能，建立公共政策管理、机构改革和确立明确的协调政府和部门职责的机制。
　　　　　　　　三、确立优先发展项目的原则
　　减少社会不平等、促进经济稳定和最大可能的增长，除了财税和货币政策外，必须确立优先发展项目的政策，如投资政策、外贸政策和缩小地区不平衡发展政策。
　　　　　　　（一）增加投资和提高生产力政策
　　为了促进在未来几年最大增长，最根本的问题是通过建立鼓励投资和增加生产力的政策加速扩大生产力。政府的挑战是创造有利于个人投资的环境。建立经济的持久稳定是实现这一目标的关键。政府行为必须通过确立明确的优先发展产业政策以帮助个人投资决策。
　　值得特别关注的是有关通过降低金融费用和税收减免等减少投资成本综合政策。除了建立降低基准利率的条件外，政府工作的目标还要通过增加合同的法律安全性减少银行资金沉淀，鼓励金融机构之间的合法竞争。
　　除了总体措施外，政府拟采取特殊措施如通过公共财政金融机构提供比市场优惠的借贷鼓励个人投资。这些措施对于实施政府发展战略是行之有效的，特别是在宏观经济还不够稳定、市场长期投资机制还不够巩固的时期。
　　当前最大的问题是确立优先发展项目的原则。国家对增加投资的有效资源是有限的，开辟资源受到财政政策的制约。最根本的是确立使用这些资源的明确的方针，根据企业使用资源的条件，特别是企业投资终端产品的市场取向确定使用资源的权限。优先扶持行业包括：扩大出口、技术引进、减少地区不平衡发展的行业和企业。对此，需要完善工业政策、外贸政策和技术发展政策。
工业政策包含两个方面；横向政策和和纵向政策。横向的政策集中在减少成本、对产品和服务进出口一视同仁。 在其它措施方面，需要加强欧盟和美国的贸易谈判，在世贸组织框架内开辟对生产技术、发展研究活动和技术部门的投资等的磋商渠道，以缩小巴西和其竞争对手的差距。
　　宏观环境和横向政策尽管是重要的系统竞争力因素，但对于巴西产品的竞争力和多样化是不够的。国家的竞争力决定因素涉及许多部门。工业格局、不同市场的推动力、产品和技术革新能力及其多样化，要求工业政策和技术政策支撑。对此，必须确立明确的部门选择方案和优先政策以使出口部门提高投资、增加出口和减少进口、提高生产水平。在这些方案中，特别强调的是纵向政策的作用、时效性。
　　4年发展计划的另一个中心问题是公共投资。无可质疑，公共投资对于扩展基础设施、特别是对于实现经济增长的可持续运行具有重要的作用。但在现行财政限制下，在未来几年对于扩大公共投资的空间是十分有限的。对此，必须采取两条措施：
　　一是在未来几年，投资增长要明显高于政府支出的增长。政府关于社会保险改革方案已经在这方面迈出了第一步。当务之急是确定合理的公共支出标准和扩大加速投资的空间。
　　　　　　　　　　（二）外贸政策
　　同扩大生产力一样，通过采取鼓励替代进口特别是鼓励出口的措施的实施，是国家可持续发展的重要条件。
　　此措施具有双重目的，一方面，减少外汇兑换的依赖性，避免经常项目过分赤字加速经济的增长，即稳定货币市场和物价，另一方面，出口增长为进口开辟了空间，必然产生国内生产与进口产品的竞争，有利于资本和技术进口和吸收。
　　为了减少外贸的消极因素，增加出口和贸易经常项目顺差，从发展战略上要扶持外贸、减少国家风险，开辟降低利率的空间。
　　要实现此目标，需要建立和谐的促进机制。首先，要进行金融机构调整，开展税制改革，降低金融成本，以降低国产产品与进口产品比较价格，增强国家经济的竞争力。
　　其次，要加强减少物流和交通成本的投资。除了恢复和改善交通基础设施和减少港口成本，改善港口的功能，在不影响外贸的必要监控的前提下增强货运放行的灵活性。
　　要改革外贸监督机构。除了简化程序、协调政府各外贸机构促进外贸的管理行为外，还要加强对质量标准和认证技术机构的改革。要开展各个层次的贸易谈判以保护巴西贸易利益促进出口，特别是农产品和工业品的出口。
　　最后，要选择突破口确立明确的促进出口战略，如鼓励中小企业的出口、促进分散出口的企业在外贸市场上寻求稳定的加盟。特别是根据利益成本参数、部门发展战略和可利用资源状况，在工业、外贸和技术发展政策上鼓励增强替代进口和促进出口的投资。
　　　　　　　　　（三） 地区政策
　　根据全国市场多样化的原则建立地区优势政策。因为，单一化模式只可能产生经济集中和产生社会不平等。因此，地区发展项目要结合地区优势条件和根据项目及地区化政策实施基础设施投资，避免地区间的不平等和地区内的不平衡发展。按照这一原则制定的社会政策，必将带来边缘地区的劳动生产力的提高。基础设施政策要能允许边缘地区资源持续利用和再生，允许提高就业和收入增长。地区多样化兼容支撑环境的基本要求，是地区化发展的催化剂。
　　　　　　　　　　（四） 社会政策和模式的稳定
　　在政府4年计划实施的初期，增加必要的投资又不增加在国内生产总值中经常项目的赤字，必然会降低消费在GDP中的比重，即消费增长的比重必然低于GDP的增长速度。但这并不意味着限制贫困阶层的消费甚至超过GDP的增长。确立贫困阶层的消费和收入增长速度超过富裕阶层的政策是本届政府的中心。
　　在长期战略中，决定改善长期收入分配的原则，必须考虑劳动者素质。影响贫困阶层收入和消费增加的因素是多方面的，如：扩展能够将收入向贫困阶层转移的项目、制定和完善纳税标准随收入递进标准、通过税务措施和公共服务的不同收费降低产品和服务的价格、公平竞争打破垄断和利益向消费者转移、通过土地改革和向贫困阶层提供住房等措施促进财产分散，通过建立住房基金扩大在小康阶层的储蓄、能够吸收城市和农村普通劳动者的措施，以减轻市场低质量劳动力的压力和实现市场劳动者工资的最大增长。
　　为增加最贫困阶层的收入和消费，政府已经采取了许多措施。 如零饥饿计划、社会保险改革（减少公共部门支出向高收入阶层转移支付）、对商品流通和服务税实行一揽子税收、增加遗产和赠送财产税的递进比例。
　　通过稳定社会经济调节金融利率，对于收入的调节具有积极的作用。因为只有富有阶层才能涉足金融投资并通过利率得到回报。降低利率就在一定程度上限制了富有阶层的收入和消费的无节制增长，为低收益人群提供了增加消费的空间。
　　最后，必须考虑，由于在今后几年内限制支出和扩大公共投资的需要，向最贫困阶层的收入和补贴转移的资源也同样受到限制。正是由于这种限制，必须评估各个项目的成本和利益，优先实施那些成效好和能减少社会不平等的项目。
　　除了那些能转移收入的项目外，要特别发展那些能吸收普通劳工、改善劳动市场条件和劳动工资最终改善收入分配的项目。就是受到一定的限制，但优先项目的选择恰当、机构改革和公共政策的合理协调必能铸就一条扩展大众消费之路，大众消费之路必能对经济的竞争力和生产力的提高、增加社会经济需求平衡产生良好的效果。
　　　　　　　　　四、推动大众消费
　　政府4年计划中长期目标是通过大众消费市场的拓展和劳动者家庭逐步加入现代企业的消费者市场促进经济增长。劳动者家庭购买力的提高必然带来对现代经济生产机构所产生的资本和服务的需求，如食品、服装、卫生产品、药品、电子电器设备、建筑材料、家具、超市服务、交通、电力、电话和职业培训等。
　　大众消费必然带动内需和外贸，带动现代企业为满足大众消费的投资以及伴随投资的产业培训和革新。因此。大众消费支撑生产力的发展。
　　生产力的提高，必然带来物价水平和服务成本的下降，员工工资的提高、国家税收的增长、促进劳动家庭收入的大幅度增加。
　　生产力水平促进劳动家庭购买力的转移，可能产生如下立体循环：劳动家庭收入增长—扩大大众消费—投资—生产力和竞争力提高—劳动家庭收入再增长。或称为劳动者家庭收入增长和投资增长的立体模式。巴西因其巨大的消费市场，是世界上为数不多的几个具有实施上述循环条件的国家。
　　内需不断增长必然带动收支平衡、提高生产力和出口竞争力，国内与进口产品的竞争力增强。
由家庭购买力增加铸就的投资和消费立体模式，依赖于国民实际工资的增长和直接和间接收入。缺少劳动就业、生产力促进家庭收入转移机制等不健全，需要政府采取社会措施调节弥补。因此，社会和谐和减少不平衡，必须建立完善的法制体系。
　　要制定完善的社会政策，如通过增加家庭购买力促进大众消费，减轻劳动市场就业压力、有利于生产力向工资转移。譬如：
　　----土地改革和家庭农业改革吸收农村劳动力和增加收入。
　　---- 对贫困家庭实施助学补贴，增加入学率，减少童工、增加家庭收入。
　　----普及老年医疗，将老人从劳动岗位上替换下来并增加其收入，使其能安享晚年。
　　----增加就业信贷、向微型和小型企业提供信贷支持就业。
　　----开展住房、基础设施和社会服务项目，如卫生、交通、教育健康等，创造就业机会，扩大家　　庭收入减少家庭支出如住房、药品和入学支出。
　　----实施零饥饿计划、提高最低保障工资和失业保险，支持大众消费和扩大贫困家庭的收入，拓展其支撑消费的资金来源。
　　　　　　　　　五、发展战略和主要领域
　　2004-2007年长期发展战略指导思想是：发展生产、增加就业，促进可持续发展环境，建立社会平等和收入分散机制，缩小地区间的不平衡，发展大众消费市场，鼓励投资和提高生产力，克服外贸的脆弱性增加竞争力。重点关注五大领域：社会、经济、区域、环境和民主。
　　　　　　　　　（一）社会发展战略
　　社会发展战略目标是建立社会和谐和合理的收入再分配机制。政府工作的法则是要保障市民的基本权益，使每个公民都能享受到社会基本公共服务，如社会保险、医疗、健康和教育等福利。
建立社会福利机制，重点是建立能代表最脆弱阶层的基本利益的法则，如通过就业政策、教育政策、微型信贷政策和支持家庭农业政策，促进和带动目前5000万人贫困阶层的脱贫。政府要实施家庭普查，以保证政府实施的各项目的互补性和避免项目的重叠性。
　　即将出台的社会政策涉及面十分广泛，包括：
　　--加强社会服务权益包括享受服务的普遍性和服务质量的必要措施：如社会保险、医疗、健康、教育、交通、住宅、卫生、公共安全、文化、体育和休闲。
　　--加强增加就业岗位、增加收入、改善劳动关系和劳动条件如支持家庭农业、土地改革、微型信贷改革和劳工改革的必要措施。
　　---涉及最脆弱民众阶层的计划，如零饥饿计划、贫困阶层助学计划和禁止使用童工措施等。
　　--涉及降低民众基本物资如药品、食品等物价的措施。
　　--收入再分配政策，如提高最低保障工资、社会保险改革和税制改革、调整公共预算以保证公共事业的费用、降低贷款成本特别是银行成本、减少水电和通讯的交叉补贴。
　　社会发展战略是经济发展的轴心。政府将社会和谐和收入再分配列入优先计划，原因有三：一是促进法制建设，保障人民的基本权益，二是增加劳动生产效益、三是通过建立大众消费模式增加生产力和提高竞争力。
　　然而，增加就业机会、增加公众收入和收入合理分配机制和体系的建立，必须建立在经济的持续稳定增长的基础上。
　　　　　　　　　　　（二） 经济发展战略
　　经济发展战略的目标是促进人民收入的稳步增长和扩大就业。因此，要创造协调的环境提高生产力和竞争力，加强基础设施建设和克服对外经济的脆弱性。国家各项政策的制定，都必须优先考虑增加出口、替代进口和拓展国际市场。因此，必须加强财政体制和投资金融体制的改革和建设。
制定和实施2004-2007年经济发展战略必须考虑以下七个方面的内容：
　　--将巩固宏观经济平衡作为可持续增长和收入合理再分配的必要条件。为有利于国家债务的良好运行、促进国内生产总值的增长、增强公共和个人投资能力，要对公共部门的预算投资作必要的调整。社会保险改革就是这众多出发点的支撑，尽管这种改革必然对公共帐目产生直接的冲击。
　　--政府协调和推动投资特别是在促进国民产品和服务的出口、提高现代化水平和增加附加值，优先考虑出口竞争力和替代进口。要注重本地资源的开发和当地生产资源的利用，巩固大型企业、扶持中小企业，吸引外国直接投资。引进和鼓励项目投资，包括长期见效项目，实现国际收支平衡，增强未来支付能力。为了减轻外债和支撑发展，要重点发展旅游、农业、矿业、出口产品生产和替代进口生产。
　　--通过对电力、交通、信息产业、卫生和水资源等领域的投资和现代化建设，加强经济领域的基础设施建设，扩大供给，改善质量，降低费用以提高国家的竞争力和降低成本。要促进公共部门和私营经济的合作，加强公共服务的规范性，改善监督部门的服务质量以保证上述目标的实现。通过交通、能源和信息等基础设施网络建设，促进南美一体化。
　　--要加强教育、劳动者技能培训和全民革新活动。在不影响基础产业科研的前提下，科研政策要与工业政策和生产部门的革新要求紧密结合，寻求企业、大学和科研机构一体化。此举应推广到边缘学科，如生物技术、精细化工、微电子和新材料领域。技术革命首先要建立国家的革新体制以扩大科研活动与产品和及其生产流程的多样化。
　　--拓展国内资金供应渠道以增强公共部门和个人的投资能力。社会经济发展银行、联邦储蓄银行、巴西银行以及其他国家金融机构都要加强自身的调控能力并作为经济发展的推进器。扩大抚恤金，节约资金用于生产性投资。要创造条件如通过降低基准利率和银行管理费用如减少呆滞资金、管理费用和降低行业利润等降低生产和消费利息，优先住房贷款、进一步加强对中小企业的融资。要改革现行不完善的金融规定以降低资金成本、扩大信贷覆盖面，为单位、个人和家庭提供必要的发展机会，如巩固信用合作社体系、通过完善保险市场、不动产金融市场、资金市场和破产规定，完善合同制法制安全体系。
　　--拓展外贸、促进产品多样化和挤占国际市场，需要明确的贸易外交政策。巴西优先发展同南共市和南美经济一体化组织的贸易关系、突出在世贸组织的作用、在美洲自由贸易组织中寻求平衡，加强和南共市与欧盟谈判中的突出作用。要建设与一些地区重要国家如印度、中国和俄罗斯等稳固的双边关系。在国际金融领域，支持建设一个新的金融构架以减少资金流向的偏离。
　　--要优先实施机构改革如社会保险改革、税制改革和劳工改革。要建立竞争机制，修正和引入有关经济基础设施的规范标准，推进投资、建立合理的税费标准并跟踪实施情况，防止损害非受益人群的利益。
　　　　　　　　　　（三） 地区发展计划
　　巴西地域辽阔，经济和人口分布相对集中，社会的不平等和贫穷现象在次发达地区十分严重。
加强社会和谐和可持续增长战略就是要逐步消除社会经济发展的不对称性，不论是发达地区还是落后地区。目前所有大城市正面对人口过分集中、物资流动困难、环境和公共健康负荷重、吸收移民能力脆弱、城市就学困难等众多压力。
　　在未来的若干年，地区计划要重点考虑国家地区之间的稳定发展，要开发文化、自然和社会的多样化。总之，地区发展战略不仅仅是一些地区的问题，而是全国性的、融经济社会为一体的战略。
　　要通过综合协调和投资基础设施建立全国竞争力一体化，要消除目前制约地区发展的交通、能源、通讯、水资源等的瓶颈障碍。联邦政府和各州政府要制定先导计划以保障经济增长的平衡分配和社会的协调发展。
　　在各个地区发展计划中，要优先考虑最贫穷地区的利益和发展如社会消费、就业政策和收入政策。政府拟集中中央、州和市三级财力捆绑使用，集中管理，集中用于地方重点项目的发展。
地区发展战略必须考虑东北部、亚马逊和中西部地区的发展潜力和不同地区限制因素，要合理安排地方生产开发、赋予地方同等发展机会以促进国家资源合理配置。
　　地区发展战略，不能放弃现行的优惠政策和行之有效的措施。当前第一步是与税制改革同步建立地区发展基金。
　　地区发展战略在很大程度上依赖国家发展计划、南美发展规划和国际发展战略。巴西地区发展计划需紧密联系南美物流一体化和南美大陆整体目标。这是西部发展前景的指南，也是沿海经济的指南。
　　　　　　（四） 环境发展战略
　　环境计划为经济和社会提供发展选择，与国家的总体战略休戚相关。环境发展战略是建立一个有利于法制建设、拥有平等权利的健康环境。那些污染严重、无安全保障、社会环境恶化、没有新鲜空气、没有自来水、基础卫生条件差、没有住居保障的地区是最贫穷的地区，在巴西表现在环境利益的不平均分配。环境恶化和社会恶化是威胁巴西经济发展的主要问题。因此，提高和保持环境质量是2004-2007年发展战略的优先项目之一。
　　保护和恢复环境对于经济的发展举足轻重。经济增长必须有环境质量基础。要建立生产和消费的新观念，鼓励自然资源的可持续利用，坚决取缔有损生态平衡的生产行为。要提高企业的环境意识，这是企业竞争力的标志。
　　要充分认识经济增长中环境和社会利益和责任的冲突。要建立 可行的公约构建美好环境或根除现行生产损害环境的现象。这一措施在农业、能源和传统工业优为重要。
　　要改变消费观念。保护社会财富的价值体现的自然资源、建立抵制人类活动浪费资源的现象，是可持续发展的根本保证。要对自然资源的消费和环境服务实行限制使用。目前要重视国家河流水质量、城市垃圾处理和国家基础卫生，要严格管理水资源，建立和严格执行新的水法，在大中城市要加大基础卫生和垃圾处理的投资。
　　社会公共部门和环境组织要加强对自然资源特别是森林资源的保护和可持续利用。要严格立法、建立监督机制和规范经济活动。巴西拥有世界20%的生物种群，建立环境保护区是当前和未来投资的重点之一。鼓励在巴西不同的区域开展有益于生物多样化的经济和社会活动，通过建设环境培植巴西就业和增加收入的源泉。
　　　　　　（五） 民主发展战略（略）


驻里约经商室
　　　　　　　　　　　　　　2003年6月7日