欧盟的共同农业政策改革

一、农业改革的背景
农产品已经成为世界贸易中问题最多的领域之一。大多数贸易行业在关贸总协定（简称GATT）建立后的几十年中都不断得到了自由化，而农产品贸易却仍然受到限制和扭曲的困扰。相对于工业品来说，GATT规则以及加入条件和豁免，允许GATT成员对农产品进口维持更多的保护，还可以对农产品出口提供范围更广的补贴。
各国在开放农产品市场方面所作的承诺很少，因此对农产品的约束程度比工业品要低的多，而且数量限制被广泛应用。各国对影响农产品贸易规则的确切含义不能达成一致，导致争端频繁发生。由于在全球范围内广泛使用市场限制和补贴，无竞争力的农产品生产泛滥，使有效率的生产者受到损害，造成剩余产品增多。
乌拉圭回合的《农业协议》（Agreement on Agriculture）打破了过去的作法，所有WTO成员都承诺进行长期的改革，使农产品贸易更加公平和更加符合市场规律。
WTO就农产品谈判已经进行了1年多时间，目前到了关键时刻。2001年11月的多哈WTO部长级会议，一致同意致力于进行全面的谈判，旨在实现：市场准入的实质性；削减并旨在取消所有形式的出口补贴；以及实质性削减具有贸易扭曲作用的国内支持。换言之，就是大幅度削减那些通过《共同农业政策》（Common Agriculture Policy，以下简称CAP）而对贸易和生产产生扭曲作用的补贴。同时同意发展国家的特殊待遇和差别待遇成为谈判要素的组成部分，并包含在具体减让和承诺表中。进一步承诺的模式，包括关于特殊和差别待遇的规定，应不迟于2003年3月31日制定，并交由WTO成员进行讨论如何实现。

二、欧盟的共同农业政策
1、共同农业政策概况
CAP是欧盟内实施的第一项共同政策。此政策最早由《罗马条约》提出，1960年6月30日欧委会又正式提出了建立CAP的方案，并于1962年起逐步予以实施。其基本目标就是提高农业的劳动生产率、确保农业人员的“公平”收入、稳定农产品市场、保持农产品合理的销售价格以及确保农产品供应。其主要内容是对内建立共同农业基金、统一农产品市场和价格、对农产品出口予以补贴，对外则设置随市场供求变化而调整的差价税、配额等贸易壁垒，使欧盟农业免遭外部廉价农产品的竞争。
2、CAP的现状
按照2001年11月的多哈WTO部长级会议要求，近期欧洲委员会CAP改革计划近期已提交并经15个成员国政府批准。但有关专家分析说，该改革计划并没有实质内容，仅是对现存的、2000年议事日程达成的改革方案的继续。实际上，欧盟提议的所谓“减少国内支持”根本就没有实质性削减补贴。
许多欧洲国家也许会反问，“没有削减又怎么样？CAP是欧盟内部事务，我们知道如何支持自己的农民！”
其实，CAP不只是欧盟内部事务。对于大多WTO成员来说，CAP关乎每个人的事务，而且改革势在必行。对所有从事农业的人来说，实现CAP实质性改革乃当务之急；对落后的发展中国家更是如此。
当然，任何国家都希望通过最大幅度增加对国内农产品出口商的补贴，以达到增加农产品出口的目的。问题是通过CAP对产品和贸易补贴水平的高低以及该做法本身的性质，在全球范围内对农业生产和贸易的发展产生深刻影响。
（1）对欧盟自身的影响
根据OECD估算，欧盟每年对农业的扶持和保护费用大约为420亿欧元。许多经由CAP提供的扶持直接与价格挂钩，占市场价格约60％。这是最坏形式的农业补贴，因为它鼓励形成生产过剩，反过来又使世界市场价格下降并降低了高效农民的利润。
（2）对发展中国家的影响
这种补贴还极大地伤害了发展中国家本来就非常贫穷的农民。这些发展中国家在农产品上补贴很低，甚至没有能力进行补贴，致使农产品生产、出口成本居高不下。而且其从事农业的劳动力往往占其总劳动力一半以上。农业对这些国家经济来说，要远比发达国家重要得多。发达国家如欧盟、美国、日本、澳大利亚等，农业劳动力的比例占其总劳动力还不到5％。即使某些发展中国家希望对农产品补贴，其补贴程度与发达国家相比，相去甚远。
国际援助机构Oxfam最近发表一篇调查，标题为《从CAP榨取好处？且看欧洲奶制品帝国是如何严重破坏发展中国家人民的生活》（Milking the CAP? How Europe’s dairy regime is devastating livelihoods in the developing countries）。该调查援引了大量事实，说明欧洲国家的奶制品因为有较高补贴而不断向发展中国家增加出口，严重打击了发展中国家奶制品市场和农民的生产积极性。调查指出，CAP实质上是在鼓励欧洲的农民生产过剩的牛奶和奶制品，其结果是高补贴形成的过剩奶制品被倾销到国际市场上。牙买加、多米尼加、肯尼亚等发展中国家的成千上万小规模经营奶制品生产的农民被这种带有补贴的廉价进口奶制品挤垮。这种情形同样存在于许多其它由CAP补贴的农产品，例如食糖。欧盟每年通过补贴向本来就已饱和的世界食糖市场倾销700万吨食糖。
3、欧盟提出进行CAP改革
欧盟委员会负责农业欧盟委员会负责农业和渔业事务的委员弗朗茨·菲施勒表示，欧盟目前计划改革CAP。
菲施勒表示，欧盟将改革其总金额达420亿欧元的农业补贴政策，逐步减少对农业的直接补贴。发放补贴时将以农庄的规模而不是农作物的产量作为标准，同时兼顾食品安全、环境保护以及落后地区的发展等方面。菲施勒还说，以产量作为补贴的标准扭曲了价格信号，使得农民不能根据市场需求灵活调整产量。而新的改革计划实行后，农民有了更大的弹性来制定自己生产计划，同时收入也会增加。
弗朗茨·菲施勒在讲话中指出：“农民们不必放弃农业，但是他们今后必须更加关注农业收益和（使用）更有效的农业生产方法。他们在做（生产）决定前要了解市场情况，不能再指望农业补贴了”。“按照这项改革方案，欧盟将从2007年开始逐年削减农业补贴，并把通过削减补贴节省下来的资金用于欧盟农业落后地区的发展”。欧盟CAP最初目的是鼓励欧盟农民从事农业生产，确保欧盟国家的粮食生产实现自给自足。但是经过几十年的发展，现在欧盟每年因CAP而花费的农业补贴高达420亿欧元，占欧盟预算的一半以上。随着10个新成员国在2003年加入欧盟，如果继续按现行农业政策给予补贴，将使欧盟财政不堪重负。同时，发展中国家一直抱怨，欧盟CAP用农业补贴的形式增强了欧盟农产品的价格竞争力，对发展中国家的农产品是一种歧视，因而不愿在服务业等方面向欧盟让步。要在规定的2003年3月底之前达成农业谈判框架，欧盟必须修改现行的CAP。
弗朗茨·菲施勒表示，“国际贸易不再受到干扰，发展中国家也会被给予发展机会”。但是以法国、爱尔兰为代表的欧盟农业大国强烈反对改革CAP。他们认为，按照现在的改革方案，欧盟农民的经济状况会恶化，高达20%的农民会退出农业生产。
三、CAP改革的重要意义
1、对发展中国家的意义：
农业贸易改革是发展中国家农产品走向世界市场的重要途径。发展中国家通过农业贸易改革享受到的实惠要比发达国家高，因为农业往往在其国民经济、就业和贸易中占相当大比例。而且通过改革将减少各国对农产品的人为补贴，发展中国家因此可提高出口产品价格，从而直接增加农业行业收入，最终导致发展中国家农业的大力发展。
2、对欧盟自身的意义
CAP改革并不仅是那些努力开拓欧洲出口市场者的当务之急，更符合欧盟自身利益。
实际上，CAP主要帮助了欧盟国家那些富有的、规模大的农场主，而小规模的农户享受到的补贴寥寥无几。据欧盟2002年预测，在CAP庇护下，只有5％的欧洲农民享受了50％的直接补贴。这种情况损害了部分行业和地区之间的关系，因为更多的人没有如此幸运。而且，CAP并没有达到“帮助那些应该得到帮助者”的目的。
2003年1月，OECD题为《农户家庭收入：问题与政策反应》（Farm Household Incomes: Issues and Policies Responses）的报告显示，许多OECD国家的农业扶持并没有直接惠及预计的目标者－农民。只有25％的市场价格扶持最终到农户手中，其余都流入农场主腰包以及添置农产品设备和化肥上。
因此农业改革对欧洲也有利。有经济分析家认为，改革更主要的影响体现在使农业贸易自由化、使利润最大化，还使农业受多重保护国家因为改革而出现自然增长；同时由于引进竞争机制，带来农业经济效率前所未有的提高。
从长远来说，欧盟的农民将从农业贸易自由化上受益，同时改革将带来技术创新和增加生产力活力而使其竞争力大大提高。欧洲的消费者将有更多的农产品选择余地和享受更低的价格。改革还会降低欧盟消费者对CAP的付出—由于CAP，平均每年一个4口之家的家庭要因为税务和食品物价多付出420欧元。此外，由此而节余的费用又可以投入到其他经济行业中。

四、目前农业谈判的进展概况
3月26日美国一位高层官员称，美国将推动一项新的世界农产品自由贸易协定的签订，即使无法赶上3月31日的最终期限。但是美国WTO农业谈判首席代表艾伦·约翰逊（Allen Johnson）表示，华盛顿准备以灵活变通、“听取各方意见”的方式来打破目前的谈判僵局。在谈到始于2001年底在卡塔尔首都进行的旨在减少世界贸易壁垒的全球性谈判时，约翰逊称：“很显然，农业问题是整个多哈谈判中的核心问题。”“因此我们将推动农业问题的谈判。农业问题解决不好，整个多哈谈判就无法成功。”
世界银行认为这轮谈判将对目前不景气的世界经济有很大的推动。此轮谈判的截止时间是2004年底。但是尽管WTO总干事素帕猜对此表示非常乐观，大多数谈判代表对此并不乐观。更糟糕的是，各国与会代表称，WTO内部以不同方式形成的派别使得通过折衷达成一致变得更为困难。农业谈判按计划应在3月31日前达成基本协定，但是据称目前145个WTO成员国存在着很大的分歧。美国农业代表约翰逊在3月26号发表的第二次报告中称：“谈判计划的截止日期距现在没几天了，但是我们将还有很长的路要走。许多成员国尚未准备好或目前还不能外出活动。”然而他说，美国希望“尽快”达成关于多大幅度和多快速度地削减全球农业补贴的协定。他预计此项谈判将持续到夏天，因为由此次谈判主席、WTO官员Stuart Harbinson提出的各项草案在各代表团数月的商讨过程中，遭到了各方的批评，被认为过于激进或过于保守，过于通融或毫无通融性。
发展中国家都希望美国和欧洲市场取消农业补贴并更大程度的开放其农产品市场。发达国家内部也有分歧，例如农产品出口联盟－凯恩斯集团(Cairns Group)、欧盟15国认为该草案未能满足其对农产品补贴灵活性的需求；日本和韩国拒绝将该草案作为谈判基础，它们一直维持高关税壁垒来保护本国的稻米生产农户，其中部分农户打算联合其他国家的农户于本3月底在WTO总部外举行反对自由化的示威；瑞士农民（全世界受保护程度最高）3月26日开始在WTO大楼外游行抗议：“保护环境，抛弃WTO”。美国代表约翰逊认为，日本作为仅次于欧盟和美国的第三贸易大国，“将不得不以领导者姿态推动这项议程前进......”约翰逊补充说：“日本除了农业之外还有很多其他方面的利益，并已成为世界贸易系统中主要的受益者。”
但是WTO成员在进行农业谈判时，大都呼吁进行农业改革，建议大规模降低近年来各国不断攀升的农业补贴水平，全面实施真正的市场自由化。而且各国依然希望在WTO就农业问题进行中期审议时，寄希望于欧盟能继续深化CAP改革并为此做出积极努力。更公平的国际农产品市场需要欧盟进行大胆的CAP改革。当然，人们同时也期望农业改革和贸易自由化在欧盟之外的国家进行，包括美国、日本以及其他欧洲国家。眼下正是引进更公平世界农产品贸易环境的最佳时机。