约旦私有化项目进展顺利

一、背景
自1995年以来，世行集团（World Bank Group）与美国国际开发署(USAID)及其他合作伙伴对约旦私有化项目给予很大的帮助和支持。世行一直通过“私有化执行委员会”积极支持约政府制定的私有化战略，计划并实施该项目。目前，世行正设法为USAID安排一笔信托基金，支持约旦私有化项目的实施。
该项目最初涉及到约旦国有企业，主要集中在基础设施（运输、电力、水利、通讯）和投资行业。政府在一批中小型工业和服务业公司包括各种金融机构持有相当比例的股份。最近，该项目已开始触及到社会服务业。

二、成果
在中东地区，约旦私有化项目堪称最成功的项目之一。到目前为止已取得以下成果：
1） 出售约旦水泥厂33%的股份；
2） 出让公共运输公司在大安曼地区的4项公交特许权；
3） 出让马茵温泉的经营权；
4） 出售约旦电信公司49%的股份；
5） 约旦水利局已签署在大安曼地区的水管理合同；
6） 剥夺44家公司中近137万美元的政府股权；
以上总收入逾9亿美元。此外，有些企业的私有化进程刚刚开始，还有一些已接近尾声，涉及的企业有：约旦皇家航空公司、约旦磷酸盐矿业公司、邮政服务局、电力行业（配电和发电）、ASSAMRA水处理厂、约旦皇家空军学院、前农业设施供应部、海关仓库及佩特拉管委会水利局等，预计于2002年底或2003年完成项目实施。

三、执行情况
约政府的私有化战略根据各种不同情况制定出相应的模式，如：资本出售（首次公开认购、股权剥夺等），出售给战略投资者、出让经营权协议、签定经营合同、特权授予，以及BOT、BOO和BTO等其它的方式。
如以上所言，约旦成立了一个专门的机构，负责制定政策、监督和执行私有化项目。该机构的主要组成单位有私有化高级委员会、私有化执行委员会和私有化指导委员会。
尽管制定了私有化战略并设立了相应的机构，但私有化进程在初始阶段进展缓慢，直到1998年8月才开始认真执行起来。该项目进展缓慢的主要原因有：约旦金融市场的吸收量问题、对私有化战略和外国人所有权的认同问题、私有化对劳务费和消费价格的影响问题等。在私有化正式启动前，就需要阐明这些问题并达成共识。
在这一段困难时期，私有化执行委员会对于推动私有化进程起到了关键的作用。私有化执行委员会和约旦投资公司坚持不懈的努力和稳步推进取得了实效。首次突破是约旦水泥厂具有创新意义地宣布了在该厂的交易中纳入了一些棘手的问题（诸如外资控股比例及资产的评估等），而且该笔交易于1998年12月顺利完成。该交易的成功增强了各相关机构的信心，而后，马茵温泉的交易也很快地完成了。几乎与此同时，公交公司的出让合同也签订了下来；紧接着实现了约旦水利局的交易。约旦最大的交易之一?约旦电信，也开始启动，并很快进行招标和议标，于2000年完成了占总额5.08亿美元40%的股份出售。

四、经验
密切关注约旦如何在短期内激活了缓慢的私有化进程，对于政府和私有化执行者皆意义重大。

1、获得最高权威的支持
首先，私有化取得成功的一个关键性因素就是获得了高层的鼓励与坚定不移的支持。这是一个基本的因素，没有它，约旦的私有化进程就不可能加快。这种支持使得一些很难解决的问题更加容易地得到了解决，如：劳动力、资产评估和“权杖”等问题。

2、 首次交易非常关键
第一笔大的交易必须成功地完成，以推动该项目的执行。以约旦为例，在私有化决策机构寻求其它的交易、或显示私有化的成果时，它有助于获得多方的认同。

3、 均衡透明度和效力
为了完成第一笔大的交易，有必要解决大多数私有化项目执行中所涉及的一个关键性问题，即：如何达到透明度与效力的平衡；a) 在设立私有化机构时；b) 在决策制定过程中；c) 最后同样重要的是在计划和组织个体交易时。

4、私有化委员会的领导至关重要
私有化执行委员会的领导是该项目取得成功的催化剂。它对于项目的成功实施起着重大的作用。执委会进入并影响高层的能力决定着高层的支持力度。有时它是私有化项目的旗手，尤其在私有化进程受到影响时；而更多的时候，它有助于保证透明度，尤其是行业机构本身的私有化进程加快时。不管怎样，执委会从未支配过私有化项目的实施或单方面采取行动，而是依靠公众舆论的支持和协助。这些领导技能帮助了执委会。执委会实际上是作为首相办公厅的一个受保护的部门启动的。它为更好地支持私有化进程进行自身的建设，不断掌握所需的技能。这些技能需要日积月累，并且逐渐较少地借助于外部力量。

5、行业机构履行诺言
在每一种情况下，无论何时何地，只要行业领导部门不给予支持或没有兴趣，私有化进程则不可避免地受到影响。相反，当行业领导机构有了承诺时，私有化步伐才能加快。领导机构不仅包括行业领导部门，而且包括行政事务和企业的管理部门。因而，行业领导机构的支持和承诺之透明度是确保私有化效力的基础。

6、让私有化加快管理机制
私有化管理机制问题也需要有效地解决。这在私有化项目的执行过程中是一个很棘手的问题。在开始私有化之前，要想获得一个完善的管理环境,就需要行家们延长这个过程。另一方面，在私有化之前，不具有一个良好的管理机制，就无法保护客户（投资者）的利益。约旦选择了私有化和建立必要的管理机制齐头并进的做法。这种战略迫使各行业在建立管理机制的同时迎头赶上私有化的步伐。

7、找到解决就业问题的答案
最后，约旦必须解决冗员问题，否则，私有化将不可能成功。在这方面约旦采用的方法很有借鉴的意义。约政府根据不同情况采取不同的措施，但大同小异。第一，约政府在所有私有化了的企业和机构中制定规章制度；第二，在一些情况下交叉使用经济补偿（在某些情况下，雇员持有公司股份）、培训和安置等方法。但在大多数情况下，尤其在较贫困的农村地区，选择就业的机会很少。于是，政府决定先进行私有化，后解决冗员问题。例如，工交公司私有化后，没有一位员工失业，他们被别的政府机构吸收了。冗员问题在私有化完成之后再解决，这就意味着如果劳动力问题阻碍了私有化的进程，政府将会解决这个问题。用这种做法，至少行业的预期投资和经济增长都能提高，并能减少就业压力。

五、效益
约政府曾面临的处境是：很多国有企业面临亏损，而且资金短缺影响了基础设施的建设，因而妨碍了经济未来的发展。
到1998年底，仅交通和水利部门累计亏损超过了GDP的20%。目前项目的进展情况是：正在帮助整理国有企业的资产负债表、清算国有资产、动员国内外投资者对已完成私有化的企业直接投资并将相关子公司股票分配给公司股东、创造就业机会、通过更好的服务使客户受益等。
到目前为止，私有化收入已超过9亿美元，占GDP的12%。当然，清算资产并不能改变国有资产的净值，因而不应该直接影响公共开支的预算。根据新的私有化法，私有化收入须投入到各个基金中用来偿付私有化企业欠政府的贷款，并投入经济与社会发展项目。
私有化为政府增加了直接的财政收入。就公交公司而言，国家不但不再对其补偿每年210万美元的损失，而且每年有80万美元的特权费从新的经营者手中流入政府预算中。约旦水泥厂的净利润仅在第一年就增长50%，增创税收约350万美元。
总之，私有化收入巩固了中央银行国际储备的地位。外汇储备2002年高达34亿美元，或者说等于8个月的进口。这为降低利率做出了贡献，并有可能刺激经济增长。
投资直接关系到私有化进程，目前和未来四年的投资前景看好。据估计，投资总额已达5亿美元，其中大部分已投入到旅游和电信行业。对电信行业的新的投资预计将达到4亿美元。四条公交车线路的私人运营者已将争取到的约1200万美元投资于新客车。独立电力公司拟投资3亿美元。
约旦水利局的交易使得约旦获得了世界银行5500万美元的投资贷款。此外，约旦还将投资1.5亿美元新建一座水处理厂（其中50%以BOT方式由私营企业投资，其余为赠款）。水利行业还要投资7亿美元以BOT方式建立一条迪斯?安曼的化石水输送线，总长达320公里。
与私有化有关的投资总额超过21亿美元，在未来四年中平均占GDP的7%，成为约旦经济复苏的重要因素。
私营业新的投资创造出许多新的就业机会。虽然现在评价私有化的影响为时尚早，但先前的事实证明具有100万劳动大军的私有化企业，通过私有化项目的实施，又创造了6000个新的就业机会。如上所述，没有一名员工在私有化过程中被迫失业，原企业的职工或是被留在了新的私营企业，或被转岗；要么填补空缺，要么等待被介绍到其他工作岗位，但也许存在着潜在的失业的可能性。
消费者的利益得到了保护。电话线的等候期从几年变成了几周。尽管电话费仍高于国际标准，但比以前已大幅度下降了。公交公司的转让也很快见效。由于私人投资，公共汽车车次增加，频率加快，搭乘率从每天6000人次猛增到100,000人次，而票价保持不变。就管理水平而言，车辆面貌一新，车内清洁卫生无污染。这给一般的上班族带来了福音，因其倒车的时间大大减少，在某些情况下，从每天2小时减少到半小时。因而可以使他们有可能到以前很难到达或者说除了小汽车或出租车才能到达的地方求职。
城市用水在约旦是很紧张的，一周只能送一到两次。漏水或非法用水使得55%的耗水量无法计帐。仪表损坏和“暗箱操作”导致了不公平的用水和费用的分摊。因而，许多用户曾不得已以高价购买汽车送水。而现在漏水现象相对得到控制，曾经在安曼街头常见的因水管爆裂而引起的洪水泛滥的景象现已基本不复存在。

六、结论
私营企业主要基础设施的私有化非常复杂， 它需要取得广泛的共识，并需要一定的时间较透明地去完成。交易既不能靠宏观调控，也不能预先确定严格的截止期限。世行和赠款者提供的国际发展基金赠款和技术援助对于项目的开始和实施作用一直很大。但这要归功于约旦政府和人民克服了重重困难，使得项目取得了很大的成功。而私有化执行委员会是取得成功的坚强后盾和幕后驱动力。

七、私有化过程范例

1.宣布私有化（发布招标广告）
2.接受投标者的资格预审资料(30?45天)
3.向通过资格预审的公司发布项目建议书 (5?7天)
4.接受提问和反馈(15?20天)
5.组织标前会议，征求意见、到拟私有化企业对包括资产、合法性和财务等招标文件做现 场补充勘察(5?7天)
6.向列名公司发布已修改的建议书(2?3天)
7.接受投标书(15?20天)
8.评标(16?20天)
9.定标(7?8天)
10.商签合同(5?30天)

从宣布私有化到商签合同所需时间总计 (100?160天)

八、约旦私有化项目执行情况
（截止2002年10月）

（一）已完成项目
1、约旦水泥厂
-1998年以1.02亿美元的价格将33%的股份出售给Lafarge;
-1%以补贴价出售给约旦水泥厂公司雇员；
-经约政府批准，将剩余股(14.3%)以2934万约第的价格出售给一位投资商。

2、公交公司
-1998年11月签定了合同，将在大安曼地区4条公交线的经营权转让给当地3 家运营者，为期10年；
-载客量由每日60,000人次猛增至100,000人次；
-创造了近400个新的就业机会。

3、马茵温泉综合楼
-与Accor和当地投资集团签定了30年的租赁和投资协议；
-2000年6月举行了综合升级开工典礼，新投资额达300-500万美元。

4、-约旦电信公司
2000年：
● 40%出售给法国电信和阿拉伯银行财团（2000年1月23日）；
● 8%出售给社会保险公司（2000年2月29日）；
● 1%拨给约旦电信公司雇员未来基金。
约政府批准通过首次公开认购的方式出售51%总股金的10-15%；
直接和间接的新工作机遇给32家因特网、数据交换和其他电信行业的新公司创造了逾7000个新的岗位。

5、约旦水利局
-1999年与苏伊士Lyonnaise des Eaux/Arabtech Jardaneh签定了大安曼地区的合资经营合同。合资企业LEMA于1999年8月开营。
-从世界银行贷款5500万美元改善首都安曼水系统；
-无法计账的耗水量从1999年的54%降至2001年的48%。

6、约旦投资公司投资组合
剥夺44家公司中的政府股权，创收1.37亿美元，创造新的工作机遇；
对以下7家公司的股份进行评估，为在2002年出售做准备：
1）矿业总公司；
2）机场宾馆公司；
3）维修保养总公司；
4）设备租赁保养公司；
5）旅游交通公司；
6）国家船运公司
7）农产品加工生产公司

7、机场免税店
-2000年8月以6010万美元的价格售于Aldeasa西班牙公司；
-Aldeasa投资300万美元改善厂房。

8、航空食品中心
将80%的股份出售给Alpha英国公司，售价2002万美元。约旦皇家航空公司保留20%的股份。

（二）正在实施的项目

1、约旦皇家航空公司
● 结构调整
已完成金融、制度和法律调整的第一步；
根据（2000）第31号新法，将约航转型为完全由政府拥有的国有控股公司；
将独家经营改为分类经营。已有五家投资单位注册为独立公司，成为私有制被选公司。

● 私有化程序
1）培训中心：内阁已批准波音公司以1800万美元高价购买的报价，不久将成交。
2）引擎检修中心和
3）飞机保养中心：
已于2000年10月注册为独立公司，公开向私人投资者招商引资，不久将发布出售广告。
4）航空服务公司（约航独家经营）

● 第一期
在美、欧和海湾国家的宣传推介活动已告结束；
一批国际航空公司在技术、管理和/或与约航建立战略伙伴关系方面表现出兴趣。
由于全球航空业的处境恶劣，尚无深入谈判的对象。

● 第二期
1、约航正竭力提高服务质量和经济地位，主要目标在于选择私有化方式，包括寻求战略伙 伴和/或投资商。

2、电力
国家电力公司已分为3家经营公司：发电、输电和配电公司。
私有化交易包括出售发电公司60%、配电公司100%和伊尔比德地区电力公司的政府股(55.4%)。
-聘请英国Rothschild咨询公司，自2001年12月起协助约政府实施该项目。
-预计该项目将于2002年底/2003年初完成。

3、Alkhirba Assamra独立发电厂（IPP）
-将以BOO方式建立独立发电厂。
-能源矿产资源部与有投标意向的比利时Trecteble财团的谈判正进入最后阶段，该财团被宣布为“首选中标单位”。
-该财团将建设、拥有和运营（BOO）一家45万千瓦的发电厂，预计项目投资3亿美元。
-预计电厂将于2005年投产。

4、独立发电厂（2）
-能源矿产资源部已宣布美国K&M公司为“首选中标单位”，为准备项目招标书做经济顾问。
-项目将以BOO方式建成。
-将于2007年投产。

5、邮政服务业
-聘请荷兰Nepostel邮政事务公司，实施结构调整的一期项目。
-内阁已批准向全部由政府拥有的国有控股公司转型的邮政服务法。邮政服务公司的注册手续于2002年4月完成。
-私有化首要条件是与一家国际邮政运营者签订一份4年经营合同。
-指导委员会正依据专家的研究结果选择私有化最佳方式。
-预计于2002年底成交
。
6、约旦皇家航空学院
- 废除1971年航空学院法第63条，批准2001年第76号新法，将学院转为完全由政府拥有的国有控股公司。公司于2002年2月注册，正向私人投资者公开招商。
- 当地公司“约旦投资”已夺标，自2001年8月作为经济顾问协助约政府实施重组和私有化项目。
- 2002年5月指导委员会批准有关战略决策、评估和环境的报告。
- 已完成促销/销售计划、标书的准备、信息备忘录和销售合同草案。
- 已向有意投标单位发出标书，接受截止日期定为2002年9月10日。
- 9月份已收到两家公司的报价。约旦国际房地产及旅游投资公司标价500万美元，因而，被公布为“首选中标单位”。私有化委员会已向内阁提出接受该公司标价的建议。
- 该笔交易即将揭晓。

7、农业设施（前供应部项目）
- 2000年9月5日约政府批准对前供应部设施进行重组和私有化；
- 设施转给一家完全由政府拥有的国有控股公司，该公司于2001年1月注册。所有资产和债务转移到新成立的公司（JSSGC）。
- 经济顾问-HC证券投资财团自2002年6月6日起在6个月内协助政府评估和重组该公司。
- 经指导委员会批准，2002年9月18日，由顾问公司实施先前由顾问集团提交的首份报告，包括行动计划、时间表和具体任务等。
- 正在准备可行性研究报告，包括私有化最佳选择的建议。

8、约旦磷酸盐公司
- 内阁已批准该公司进行重组和私有化；
- 约政府计划保留在该公司65.66%股份中的26%；
- 加拿大PCS公司有意向收购约政府在该公司的部分股份；并正在进行谈判。
- 同时，如果没有潜在的投资者光顾，拟任命经济顾问协助政府对该公司进行重组，并提出私有化最佳方案。
- 已有19家国际金融公司表示有意提供顾问服务，其中5家已通过资格预审并收到所需文件。
- 已收到4份技术和经济方面的报价。
- 已完成技术评估，拟于2002年11月宣布中标单位。
9、阿拉伯钾盐公司
- 内阁已批准重组和私有化。约政府拟出售其在该公司52%股份中的26%。
- 已组成指导和技术委员会监督和指导该公司的交易。
- 拟任命经济顾问，协助约政府与3家意向性战略合作伙伴谈判。
- 指导委员会已批准由顾问提交的首份信息备忘录。
- 汇丰银行技术组正全力进行技术评估。
- 预计谈判将于2002年第四季度结束。
- 如果没有合作对象，重组和私有化程序将按照已完成的可研报告进行。

10、民航管理局（CAA）
- 内阁已批准CAA2000年第38号法与1982年第26号法一并施行，以便为CAA的重组和全国三座飞机场的私有化铺平道路。
- 已成立指导委员会以便开始重组程序。
- 正在制定全国3家机场的私有化战略草案。私有化完成之后CAA将变为规范和调整的角色。
11、安曼海关仓库
- 对6项设施的私有化工作正在进行。
- 根据指导委员会的建议，将进行国内外招标程序。

12、Assamra水处理厂
- 项目内容：在Khirbet Assamra新建一座水处理厂，以BOT方式运营25年。
- 该厂每日水处理量为26.7万立方米，为安曼和扎尔卡地区服务。此外，向约旦河谷输送部分农业灌溉用水。
- 美法财团Onedo Degremont & Morganti已于2002年7月和约政府签定了施工合同。
- 项目预计成本约1.54亿美元，资金来源：
（43%）7500万来自美国国际开发署对水利灌溉部的赠款；
（6%） 890万美元来自水利灌溉部；
（51%）7900万美元来自中标单位。
- 项目拟于2005年第四季度投产。

驻约旦经商处
陈玉华
2003年1月26日